城市“堵点”的出路在哪儿?北京酝酿治堵新措施(4)

　　堵点四：素质与秩序

　　争议

　　在大街小巷行走，人们惯于相互指责。机动车驾驶员指责行人、骑自行车者不守交通规则；行人、骑自行车者则指责机动车驾驶员横冲直撞、乱停乱放。

　　“交通违章轻则导致秩序混乱、交通拥堵，重则导致交通事故。”公安部交通管理研究所副所长王长君说。

　　有人建议，应该加大对违章者的处罚力度，如对于机动车违章占道停车，首次罚款200元，第二次罚款400元，以此类推，惩戒违章。

　　段里仁则认为，中国社会大量的交通违章现象，其背后有深刻的教育缺失、执法不严、交通设施配建不到位等背景。而改变人们的行为习惯，只能是一个渐变的过程。因此中国的城市要实现良好交通秩序，还有较长的一段路要走。

　　出路

　　不遵守交通规则，反映出人们的交通观念没有跟上时代的发展。要改变人们的交通违章行为，要从宣传教育抓起。

　　“应该让中小学生上街维护交通秩序，让他们在参与交通管理的过程中，认识到遵守交通规则的重要性。但由于强调要为中小学生‘减负’，现在已经很少能看到中小学生上街维持交通秩序了。这其实是一种倒退。”段里仁说。

　　另一方面，交通设施的设置无法做到人性化，不够科学合理，也是诱发交通违章的重要原因之一。例如，两个公交车站分别在道路的两侧，如果没有地下通道或过街天桥相连，很容易诱发行人横穿马路、翻越隔离栏等违章行为。又如，自行车道如果变成了“断头路”，或者被违章停车的车辆占用，那么骑车者别无选择，只能选择驶上快车道。

　　在段里仁看来，法律法规只能用来惩罚少数人，如果交通安全教育更到位、交通设施建设更加人性化，肯定只有少部分人选择违章，这时候交通执法才能成为维护交通秩序的有效保障。

　　段里仁介绍，上世纪50年代，日本城市的交通秩序也很混乱。但花了20年多年时间，日本城市的交通秩序得到了有效治理，交通拥堵也明显减少。

　　在国外考察时，段里仁还注意到了一个有趣的现象。在新加坡、日本等国家，不但交警在维护交通持续，很多社会团体，如红十字会、妇女协会也都上街维护交通秩序。而目前在中国，只有市政府及交管部门在为维护交通秩序奔忙，很多交通参与者可能对城市的交通状况也感到焦虑，但他们并没有采取实际行动为维护城市交通秩序出力。

　　段里仁说，应动员各级政府、社会团体及志愿者，共同维护交通秩序，改变城市交通秩序混乱状况。在维护秩序的同时，也会改变大家自身的交通行为。

　　难点

　　按照《中华人民共和国道路交通安全法》，对行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规，可处警告或5元以上50元以下罚款。但大部分行人或骑自行车者都对交警处罚其违章抱有抵制情绪，处罚并纠正这类违章，需要花费大量时间和精力。

　　毛保华指出，对特殊车辆的管理，是目前交通管理面临的一项重大挑战。

　　据相关交通专家介绍，北京市目前有80多万辆公车，政府机构的公车在享受特殊路权的同时，也越来越多成为交通违章的主体。还有，在一些城市，公交客运公司及公交车驾驶员有“老大”思想，也存在交通违章行为。

　　“这些车辆违章，很容易诱发其他车辆驾驶员模仿；而机动车驾驶员违章，又会诱发行人及非机动车驾驶员的普遍违章。这将使之前治理交通违章的努力全部落空。”这位专家说。

　　希望：聚焦国家规划之“手”

　　“中国大城市交通规划研讨会”11月26日在江苏苏州召开。与会专家纷纷呼吁，政府部门应该改变观念，提高大城市交通规划的地位。

　　与会专家建议说，“不能再把交通规划看作城市规划的附属品，它是城市的血液，是‘生存系统’，政府部门需要从体制上提高城市交通规划的地位和决策等级。”

　　综合交通体系

　　北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳认为，为更好地治理城市拥堵，在各种交通方式的衔接上，还需要城市规划及交通管理部门精心设计。

　　据相关交通专家介绍，交通方式分为点交通、线交通、面交通三大类。大部分交通运输的全过程，都不是靠一种方式来完成的，需要至少两种交通方式相互整合，才能达到目标。综合交通运输体系有利于让各种交通方式相互衔接，发挥各自优势、而不是让他们形成竞争关系。

　　例如，自行车和公交车，如果处理不好，就可能形成竞争关系。有专家建议，在城市中，可以将人们从小区到公共交通站点的出行，用公共自行车体系连接起来，从而实现两种交通方式的协调配合。

　　又如，城市轨道交通与小汽车，其协调配合的最好方式是在轨道交通站点附近，规划建立停车场，方便驾车者换乘公共交通工具，进出城市中心区，同时也达到了限制小汽车进入城市中心区拥堵路段的目的。

　　中国工程院院士、中国科学院院士周干峙建议，城市规划及交通管理部门，应该按照“综合交通体系”的要求，协调发展快速交通和慢速交通。慢行交通系统更适合中短距离交通，主要交通工具是自行车、电动自行车，城市规划应该为这部分交通创造更好条件，逐步建立相对独立的非机动车道路网络。

　　综合交通运输体系建设，有利于实现城市交通与空间布局的协调发展。住建部城市交通工程技术中心副主任马林介绍说，“例如，北京市主干道道路较宽，但路网密度偏低，如果北京市打算建设地下交通干道，加密路网，应该综合计算交通流量，并合理设计地下干道的出入口，避免出现新的拥堵。”

　　体制制约规划

　　交通运输部部长李盛霖在接受本刊记者采访时曾表示，城市交通拥堵的问题，需要靠建设综合交通体系加以解决。他表示，现阶段要推动区域综合交通运输体系建设，探索建立协调机制，统筹规划各种运输方式，促进区域交通一体化发展。

　　2010年5月，住建部也下发了《城市综合交通体系规划编制导则》，要求将这一规划作为编制城市对外交通、道路建设、公共交通、步行与自行车交通、交通枢纽、停车等子系统规划的依据。

　　段里仁认为，建立区域的综合运输交通体系，可以利用铁路、城市轨道交通、公路运输等方式，将北京市与周边的新城区，甚至更远的城市相连，有利于消除城乡差别，让人们搬离北京市中心城区，将向心力变成离心力。

　　但现阶段，在建设城市综合交通运输体系的规划及实施方面，仍然受到体制的制约。

　　马林介绍，按照大部制改革的方案，住建部已经将城市客运等管理职能，移交给交通部。而城市交通规划本质上仍然是城市总体规划的一部分，需要由城市规划部门来统一协调制定，这些规划部门仍然受住建部的领导。

　　在2008年国务院大部制改革时，曾经将统一交通规划的职责，交给了交通运输部，但由于建立综合运输交通体系需要涉及公路、铁路、民航、城市交通等多个领域，需要多部门配合，而交通运输部不具备让这些部门相互配合的行政权力。因此综合交通体系在规划阶段，就遇到了协调难的问题。

　　据陈艳艳介绍，北京市规划建设13号地铁线时，曾考虑与铁路部门合作，利用已有的铁路线，并共同建设交通枢纽。但由于分属于不同的部门，协调上存在难度，这项工作最终没能进行下去。地铁13号线和北京北站后来分别建设了交通枢纽，结果导致地铁13号线与2号线换乘距离较远，这就不符合建设综合交通运输体系的要求。

　　对此，国家发改委综合运输研究所所长郭小碚表示，由于国家强调建设综合运输体系，“十二五”期间城市交通与铁道部门将实现更紧密合作。届时，城市交通可更多利用已有城市铁路，进行运输。而且铁路部门还将发挥自身优势，解决更多城市群内的交通运输问题。

　　在国家规划层面上

　　“城市交通拥堵，本质上是区域经济发展不平衡的表现。因此需要从区域经济发展、产业规划和建设综合运输体系的层面加以考虑。”中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌认为。

　　宋迎昌说，与上海不同，北京的经济发展没能有效带动周边地区发展，导致大量人口向北京中心城区集中，寻找就业、医疗、教育等资源，也带来大量交通需求，导致城市一步步陷入“堵局”。

　　北京市新城区规划也存在问题，宋迎昌认为，没有下决心建设上百万人口的城市，而是将其建成了单一功能的“睡城”，很多公共服务仍要依赖中心城区。从全国范围来看，武汉、南京等城市的功能区分化明显，但也只具备单一功能，没有实现综合配套，这些城市的交通拥堵状况与北京类似。

　　宋迎昌建议，从更长远发展角度考虑，北京应不仅限于新城建设，还应该把周边河北省的一些县市纳入统一规划，可以将学校、医院及公司总部等机构搬迁到这些地方，把相对单一的功能区变成综合功能区，形成产业集群，就地解决就业等问题，缩短人们的出行距离。

　　“这些规划思路的实施，已不是某个部门可解决的问题，需要城市规划部门、国土资源部门、交通部门、甚至主管产业发展的部门共同实施。北京等单一城市自己也解决不了这些问题，因此应该上升到国家层面来加以解决。”他说。

　　在陈艳艳看来，解决城市拥堵的问题，涉及汽车产业的发展、国家的能源战略、跨省区的区域合作战略等，因此，只能上升到国家层面加以讨论。

　　还有交通专家建议，应该将区域的综合交通体系规划也上升到国家层面，与区域经济发展规划一起，进行统一规划和综合评估，这样才能围绕城市群发展的总体目标，优化配置交通资源，处理好城市发展与良好机动性的关系。(刘亮)