突破出租车行业发展瓶颈的一个战略性契口——关于出租车车牌拍卖引发的对其管理体制改革的再思考

　　朱建国/文

　　衣食住行，百姓之命脉。在全球金融危机带来的世界性经济应对战略的背景下，我国富有针对性地出台了一系列旨在实施产业振兴计划的重大举措。作为城市公共交通的一个有机而重要的组成部分，备受瞩目的出租车行业管理改革，业已从调研和提案阶段进入了立法及政策制定的时间进程表。作为《取消“份子钱”，实行出租车牌拍卖》的“两会”提案的建议人，本文就此建议再作思考补充如下，以有助于更好地廓清思路，对推动出租车行业管理改革的实施有所裨益。

　　“份子钱”的模式

　　凸显陈旧管理体制的弊端

　　众所周知，出租车行业问题，已经是城市居民普遍关注的焦点问题之一。就全国规模而言，出租车虽然只有近两百万辆，但其机动性能好、活动面大、影响人群广泛的特点，牵动社会各方面的视线。但进一步分析，出租车之所以从原来不是问题而现在变成问题，还有两个更重要的原因。其一，是对出租车运营权资源“公共性”的认识。出租车从原来的补充交通工具，一直到组合为城市一体化公共交通的有机架构，成为“城市的门面”(所以也成为如上海这样特大城市精神文明建设的考量标志)，那么，百姓对这个公共性资源的拥有和分配形式就增加了新的认识和要求。其二，是与“公共性资源”密切相关的利益分配上带来的“阵痛性”。加入WTO以后，国际市场的每一次油价及相关变化，都会引起中国出租车费价格问题的周期性“阵痛”，也同时引起消费者和司机等方面相关利益分配民生问题上的一次次“阵痛”。由于这两个方面在体制和机制上没有与时俱进地相应改革，使原来习以为常的出租车行业，变成了一个认识上存在误区、利益扭曲比较严重、社会矛盾也相当突出的一个行业了。有文章已经并非耸人听闻地严肃指出：事实上，近年来出租车行业已经与农村征地、城市拆迁、业主维权等并列，成为群体性事件高发的领域。

　　究竟谁是最大的获利者？长期以来，人们不懈地追问这个问题。在消费者、司机、出租车行业公司和政府相关管理部门各不相同的角色定位之间，听到了不绝于耳的不满和批评。加上大城市和中小城市的不同，以及相对的多种模式，使得谁获益和谁损失的问题愈发显得像“公说公有理，婆说婆有理”，陷入了一场令人遗憾、循环不止的“罪责”怪圈。

　　坦率地说，我们应该把对“谁是最大获利者”的追问，转换成“问题为什么会变成这样”问题的思考。就像“打车是否算是奢侈行为”的讨论与车费价格的确立无补一样，油价并不是引起“罪责”怪圈的“原点”。历史地看，出租车行业是伴随着改革开放和城市建设现代化的步伐而逐渐成长发展至今的。在改革初年及市场的早期，如果没有政府计划这一“看得见的手”的有力推动，出租车消费需求的市场发育一定是缓慢的。但同理，关键的问题也同样放在面前，即，当今天市场已经发展起来，计划经济时代那套“包打天下”的办法还能不能、或者应不应该沿用不变？在这种完全垄断特许经营的模式下，我们已经遭遇到了发展的“瓶颈”，如占主流的由出租车司机向行业公司承包经营(挂靠经营仅是一个变种，而个体经营则是几近忽略的极少现象)，即：上交“份子钱”的办法。在科学发展观指导下的今天，这种“份子钱”的模式表现出来的由少数几家公司垄断公共资源，而风险转嫁、利益独揽的惯性，难道还没有把亟待变革的陈旧管理体制的弊端凸显已尽？

　　不是管制和市场的博弈，而是科学发展格局的重组

　　改革就是解放生产力。这不是一句空话和大话，在出租车行业之中，做个简单的比较，那么，承担生产力的主体就是出租车司机。出租车以个人高度的自主性、机动性和分散化的这样一种劳动特点，使得该行业应具有与其它行业完全不一样的管理特征。在国际上以及我国的香港等地，城市的出租车一般都通行由个人独立经营而且效果很好的原因即在于此，并不因为出租车的个体化经营而丢失了标准和美好的“城市的名片”。出租车的经营权作为城市的公共资源，像我们这样一种单一管理的行业公司，由行业公司占有全部经营权转而向司机收取高额使用费的方式，造成“政府—公司—司机”高度的集中化，“一语定乾坤”，在全世界实属罕见。即使我们不讨论这里面存在的公共资源的占有、丢失和浪费等错位问题(这当然是首先不能忽略的)，我们也必须从科学发展观的角度出发，来认真推动这个行业和谐发展、持续发展格局的重组。

　　这里特别需要澄清的是，这并不是人们通常认为的管制和市场的博弈。这种导入博弈论的思路恰恰从根本上误读了城市管理的本质。前面说过，计划经济作为“看得见的手”，曾经有效地推动了城市出租车行业的起步和市场发育，但也以保护市场有序竞争的名义和愿望——即使这种愿望是善意和无比美好的，抑制了市场内在良性机制这一“看不见的手”的积极、能动、符合市场运行规律的作用和力量。所以，城市交通管理不是要让管制和市场对立、对抗，而是要通过符合城市交通发展规律的有效服务，来推动城市交通的健康良性发展。

　　同样，取消“份子钱”实行出租车牌拍卖，并不是简单地要求取消现行的出租车公司，从而放弃集约化、现代化的管理方向以及政府相关交通管理部门的科学管理职能(这些已有的努力和贡献，历史记载不会抹去)，而是要通过出租车运营权——这一城市公共资源的再次有效化分配的过程，在恢复和建立直接创造财富的劳动者以主体地位的同时，拆除现在的行业公司行政性质的外壳(有些即可以转为行业协会和工会，成为行业利益表达和自律检查的不可或缺的代表；而相关上市公司亦可进行壳资源的开掘重塑)，还“权”(运营权)于“民”(司机)，只有在出租车司机自发自愿地联合、壮大需求的基础上，根据市场机制再一次进行出租车企业的整合重组。这里的关键是，出租车牌的拍卖将会大大有利于出租车运营权的分散化、运营模式的多元化(根据城市规模和公共交通布局的不同，既可以持牌自用，也可拍牌雇用，还可加盟联合等)以及运营效能的优质化(服务积极性和消费者满意度都会提高)，从而避免现行少数几家企业掌控全部运营权使行业垄断局面不当延续的局面。

　　当下亟须撬动市场的杠杆化支点

　　出租车行业的困境不是孤立封闭的，头痛医头脚痛医脚的被动应对和化解危机的办法，只能是暂时有效或效用有限，而且极有可能留下更大、更复杂的社会隐患。因此，其改革也必须放在当前中国社会经济发展的总体背景下予以把握和进行。特别是，当前如何把这一行业管理体制的改革与催生更多的经济效益、促进就业和改善民生结合起来。

　　出租车牌照拍卖作为当前突破该行业发展“瓶颈”困境的一个恰当办法，体现在如下几个方面：

　　其一是具有高度的综合性，可以“牵一发而动全身”，用一揽子方法开启解决多重紧迫问题的路径。

　　“出租车牌拍卖”可撬动数千亿元的产业链。首先是来自车牌本身的收入。在香港和澳门，一块车牌照平均拍卖价格分别已达200多万港元和120万澳元左右。我们试行不妨降低门槛，可以大城市30万元人民币一块车牌和二、三线城市分别以20万元、10万元人民币一块车牌起拍。仅此一项，全国财政收入就可高达数千亿元。第二，牌照自由拍卖后还可进行转让(因为有自用、组建和加盟等多种运营模式)，但要收取车牌转让所得税，转让次数越多，纳税率越高(此举也会有效抑制“牌照黄牛”)。第三，出租车驾驶员由“为公司干”到“为自己干”，势必利用优质车辆和服务来争取客源，这带动了车辆更新，有助于当前我国汽车制造业和相关产业的振兴。

　　其二是有利于以此为肇，推动出租车行业新的管理模式的建立。

　　这个新模式的轮廓依照国际通行方法可简称为“两头放开，中间管好”。即：在制定最基本的标准条件下，所有通过资格考试者在进入和退出出租车行业市场这两头，完全放开，实行自由进出。因为经过改革开放这么多年，市场化的条件已经完全具备：第一，出租车驾驶技术和经济能力的准入门槛都已很低，尤其是购车有了一个成熟的车贷体系；第二，放开牌照拍卖，把运营和使用权放到驾驶员个体手里，选择企业化公司经营还是个体经营要由市场的需求和发展来决定，问题不会比现在更多，只会解决得更好。而中间这一段，就可腾出力量，由政府及行业管理组织负责行业监督和依法科学管理。如参考“香港模式”，香港出租车行业的管理主要有四个层面：一是运输署、环保署等政府职能部门依法管理；二是由专家、业界代表组成交通咨询委员会，保证政府决策科学、公正；三是成立香港优质出租车服务督导委员会；四是出租车行业内部成立行业协会或商会，就业界关心的问题与政府或公众对话。我们可以在当中这一块严格加强科学规范，从从业者的服务标准和行为的监督、从业者的资质和培训、出租车费价格听证，以及经营权的转让、经营者的组织模式中，发展出一种中国式的出租车行业的“善治”模式。

　　其三是有利于推动多赢共赢，在适当的政策倾斜中，保持行业和谐发展的动态平衡。

　　出租车牌照拍卖作为一个杠杆化支点，在诸矛盾中抓住主要矛盾，以点带面。首先，使司机对出租车经营拥有全部或者部分运营权，这将对降低成本、提升服务，尤其是提高司机的收入和职业队伍的稳定大有益处，这也就相对化解了这一较为弱势的社会群体地位的困境；同时，针对当前的就业难点问题，也可尝试对大学生及其他相关人员的创业开辟一条新路(这些新人员成分的加入会极大地提高行业队伍的整体综合素质)等等。这在当前进行金融政策(如车牌抵押贷款、创业贷款等)的支援下，更能强化其成效。综合此举结果，出租车司机赢在脱困致富；消费者赢在获得优质服务；出租车行业赢在行业水准更上台阶；国家赢在增加财政和税收；汽车及相关工业赢在阻击了衰退；相关专业人员赢在打开就业新路。公共资源如此惠国惠民，实现多方共赢和谐发展的大好局面，何乐而不为？

　　当然，在具体实施时，应谨慎操作，分步进行。如，可根据出租车行业车辆报废的时间，按照更换车辆时到期一批先收回出租车牌照一批，然后在市场上进行拍卖的办法，逐次试行。另外，牌照拍卖和转让的税收所得，也可拿出一块用来设立为模式转换服务的“平准基金”，专用于补偿改革中包括出租车公司、司机培训和失业保险等利益的暂时损失方，以尽可能地实现平稳过渡。

　　而在这一切之上，最为首要的就是，要化挑战为机遇、继续发扬改革创新的精神，突破常规，勇担责任，敢于冲破阻碍发展转型的制约瓶颈，如是，则出租车行业幸矣！人民大众幸矣！