地方政府负债高企引争论 专家称风险不容小觑(2)

　　研究称，至少从2002年开始，财政部每年都下发当年度关于上报地方政府性债务的通知，地方省(直辖市、自治区)政府一般也发布相应的加强地方政府债务管理的文件，要求各级财政部门统计并上报本地的政府性债务。然而，这些结果一直未公布。财政部财科所一位专家透露，近两年财政部也曾组织过相关调研，试图对地方政府的负债规模进行摸底，但“都没什么结果”，很多地方政府对此讳莫如深。

　　然而，在时红秀看来，摸清家底并不存在“技术上”的困难。“众多金融机构都是上市公司，他们有义务对资本市场公开信息，有义务对给地方政府的贷款进行评估，这方面的数据不难得到。”另一方面，可以依据《政府信息公开条例》等法律法规要求各级地方政府公开债务信息并启动问责机制。

　　中央财经大学财经研究院院长、教授王雍君也持类似观点，他认为，“报告是化解风险的第一步，隐瞒或不予报告债务的行为从任何角度讲都是不可容忍的，真实完整地报告债务是每个部门和政府整体的义务和责任。财政部门需要建立相应的实施机制，包括对违反规定不予报告行为的处罚措施。”

　　他建议，在摸底阶段，最根本的办法是政府需要授权某个部门(最好是财政部门)以足够的权威和资源，对各种形式的债务实施统一或归口管理，并严格要求各部门及其控制的实体发生器的任何债务，都必须向财政部门报告。

　　接下来，将债务管理与预算程序衔接起来。“预算程序提供了管理地方债务的最好平台。脱离这个平台的所谓‘地方债务管理’既不合情理也不会有效。预算程序的首要功能就是对政府的财政活动进行控制，当然包括对收入、支出和债务的控 制。” 王雍君对《经济参考报》记者说。他进一步指出，要在预算准备阶段、审查阶段、批准阶段、执行阶段、评估阶段和事后的审计阶段，将地方债务的管理融入其中并予以制度化，如同收入管理和支出管理一样遵循相同的程序、规则和治理标准。

　　借与不借

　　地方政府自主发债莫衷一是

　　“地方债务问题牵涉诸多体制、制度问题，绝不只是摸底清理那么简单。”时红秀说。或正是因此，越来越多的人将目光置于相对长期的路径上，寻求根本性的解决之道，其中一个焦点是地方政府能否突破现行预算法中地方政府不能举债的规定，享有自主发债权。

　　主张地方政府自主发债的人士认为，应在修改《预算法》的基础上建立市场化发债机制，与其让地方政府偷偷摸摸地变相发倒不如给它一个公开合法的身份，地方政府债务显性化风险反而会减少。“地方政府债务收支只有具备了合法的身份，才能真实反映在预算管理体系之中获得科学的管理。”一位从事财政研究的人士向《经济参考报》记者表示。

　　还有人提出，目前中央代发地方债的效率较低，中央政府仍然承担最终偿债责任，地方政府过度举债及债务违约风险仍然较高，地方政府在“用钱”的同时也应承担“还钱”的义务，否则不利于构建清晰的中央地方财政关系。不仅如此，地方政府有了正规的融资渠道还有利于解决土地财政等一系列问题。

　　不过，也有专家坚持认为，地方政府自主发债尚不具备相应的法律基础和政治基础。“借债还钱是所有市场经济的一个基本逻辑。如果借债还不了，按照市场逻辑就要破产，而中国现在并不具备让地方政府破产的法理基础，这远远不是修改《预算法》所能解决的。”时红秀提醒说，我国现行法律没有明确哪一级政府享有独立的财产权，而如果没有相应的民事法律体系和行政法律体系的支撑，贸然坚持给予地方政府自主发债有些急功近利，“长江大堤不能因为白蚁蛀了个洞就掘开大堤。”

　　在时红秀看来，地方政府没有负债的理由。“有人说地方财政与中央财政责权利分配不合理，地方政府财权事权不对称，那么地方政府到底应该有多大的开支，财政分成到底多少算够？有人说地方政府为了提供公共服务就要搞项目，那么项目搞了这么多年到底有多少项目收益流到了公共服务领域？地方的公共服务水平到底提高了多少？有人说此次4万亿投资计划需要地方配套资金的支持，那么地方政府的融资到底多大比重属于4万亿范围内的？上述种种理由都只是地方政府的借口而已 ， 只要能套来资金，能掌握更多的资源支配权，所有项目可以以提供公共服务为名来实施。”

　　他认为，归根结底要促使地方政府从“企业型”向“公共服务型”转变，抑制举债冲动，更多借助上级政府转移支付发挥公共服务职 能，这方面要通过出台或完善《转移支付法》《预算法》《政府信息公开条例》等法律法规，保证财政资金拨付、使用及监督的合理与科学。同时，让更多民间机构进入公共服务领域，“政府通过购买公共服务手段，委托给企业和社会机构去做，‘新36条’已经提供了这样的契机。”