“最开始，城管的人员结构比较差。”马耀清说，一部分是从原来的市政、环卫、园林等部门转过来的，还有一部分是从社会招聘过来，这些人之前并不是执法人员，缺少经验和方法。

　　在职能设置上，原来法律设定的其他部门的处罚权交给了城管，但城管对这些领域并不熟悉。马耀清告诉记者，最难干的工作交给了城管。审批权是各职能部门所有，审批是给别人办好事，但处罚却是得罪人的事，而这恰恰交给了城管。

　　“在法律上，至今也没有一部法律来规范城管的行为。”马耀清说，而城管机构在全国各地的设置、隶属关系都不一样，相互能借鉴的经验很少。如果当地政府重视，工作还好做；如果当地政府不重视，城管的工作会非常不容易。

　　这种状况在城管的名称上就有所表现。由于国家规定将城管交给当地政府管理，城管的名称并像其他部门那样不一致，比如有的叫城市管理行政执法局，有的叫城市综合行政执法局，有的叫城市管理监察大队等等。

　　在有些城市，城管是垂直管理，市城管向区派出机构；在有些城市，区城管却是归区政府管理。

　　林立辉对此颇有体会。在漳州市，市、区两级的城管队伍就有几百号人，很多单位都称之为第二公安局。但拥有这么庞大的队伍，林立辉却觉得没有归属感。他觉得，城管在省里没有厅局，在中央没有部委，这个队伍缺少行业的管理和规范。

　　有一年年底，林立辉接到省建设厅的邀请，参加建设系统的会议，他觉得特别高兴。而在平时，也没有可以交流、倾诉的机会。

　　除了这些，资金问题也在影响着城管。

　　据全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙介绍，目前各地城管有三种形式。

　　一种是公务员身份，享受财政全额拨款，收支两条线，这样的城管还是少数。

　　第二种是享受部分财政拨款，以或明或暗的罚款作为日常运行的资金补充。

　　第三种则基本上没有任何拨款，就是靠罚款、收费来维持生存。这样的城管相当多。

　　“城管是公务员，才能断绝其乱收费的动机。”罗亚蒙说，如果地方政府养不起城管这支队伍，又让其来行使管理城市的职能，那就是祸害百姓。

　　也许正是由于这些困局，城管的工作总是会出现一些不和谐的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管联动执法大队在龙华街道办事处执法时遇到了龙华街道办城管执法队的阻挠，30多名街道城管将6名市城管当街殴打，并将其裤子扒下。

　　在城管内部，也出现了“鹰派”、“鸽派”之分，前者工作作风强硬，后者讲究工作方法，在当地口碑不错。

　　我们的城市如何容得下小商贩

　　如果从1997年开始算起，城管诞生已经有12年。在这12年的运行当中，城管总是能成为媒体追逐的负面典型。对此，城管工作人员也有委屈。

　　今年5月初，中国政法大学教授蔡定剑就曾在媒体发表文章建议，用登记制来代替城管执法。

　　他认为，城管已经成为恶名，现在到了要正本清源的时候。

　　蔡定剑认为，城市管理是维护公共安全、秩序和卫生，使城市有良好的环境。而公民个人经营一点小生意，是一项很大、很重要的权利，即公民的经济自由权和生存权。是城市的亮丽重要，还是老百姓的吃饭重要？

　　“很多人的就业和生存问题没有解决，公民的生活和生存要靠自己谋生，不可能全靠政府安排。城市居民不能种地，也不可能都有能力去办企业当老板。特别是在当前金融危机的形势下，政府千方百计要扩大就业，开放城市摊贩和小市场是一条极好的途径。乌鲁木齐市开放摊贩夜市就解决了几万人的就业问题。如果都这样做，那将解决千万人就业。而且有了方便的街头地摊购物，会大大促进市民的消费。”蔡定剑说。

　　在蔡定剑看来，中国走向现代化、国际化，不是要消灭小商贩、地摊。只搞一些大马路、高楼、霓虹灯等，是一种“变态”的现代化。世界上最现代化的城市也没有消灭小商贩和地摊。小商贩、地摊可能出现“乱”象不是放开之错，而是管理没跟上。

　　蔡定剑认为，不是要取消城市管理，而应该废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当作就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市服务管理机构，实行低门槛登记制的服务管理制度。

　　对于城管的作用，也有专家持认可态度。马耀清就认为在一些领域特别需要城管队伍，如果没有城管，城市很快就会乱成一片。

　　罗亚蒙认为，我国城市化在跨越式发展，一些城市的城市化率已经达到发达国家水平，现在已经到了从以建设为主的城市时代转向以管理为主的城市时代。但中国的地方政府还没有做好准备迎接这个转变。

　　那么，城市管理究竟是什么？应该怎么管？

　　在罗亚蒙看来，城市管理就是管理城市的基础功能设施和公共空间，这些方面一天不管，城市就会瘫痪。也就是说，城市管理就是要维护一个城市的正常运转。城管就承担了这样的职责。

　　“城管在工作中与群众发生冲突，是无法解决的吗？”罗亚蒙说，其实很容易解决。

　　罗亚蒙给出了理念、理论基础和体制架构一整套的方案。简单说就是要和谐、亲民，一盘棋、管到底。

　　“比如流动摊点，那是弱势群体的生活来源，当然不能驱逐。”罗亚蒙说，有些摊点可以提供一个场所集中经营，有些摊点就需要在热闹的街头，那么就划定时间限时经营。不能单纯为了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群众考虑了，群众怎么会对城管那么大意见？

　　几年前，广州市城管曾被批评野蛮粗暴，但现在也提出了城管要做最可爱的人。

　　在漳州，林立辉告诉记者，其城管局在2008年就曾对市区打游击的修自行车、补鞋的摊点进行摸底，免费向这些群众提供了100个便民服务车，给他们固定场所、定时经营。(记者 李松涛）