制度“碎片化”之困

　　中国政府在不断加强社保方面的投入和建设。如2008年已经覆盖全民的最低生活保障制度，涉及城乡居民6000多万人，城乡低于最低生活保障线的人群都纳入到低保范围。但从制度层面看，到目前为止，城镇非就业人口的养老保险还处于真空状态。

　　中国的社会保障制度由于历史原因，呈现一片一片的分离状态，改革也是一块一块地进行，制度存在碎片化现象。“社会保障制度本应对缩小国民收入分配的差距起到一定的作用，但这种碎片化恰恰是在拉大国民收入分配的差距。”青连斌对《国家财经周刊》说。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员张本波曾对英国2004年基尼系数做过研究，数据显示，2004年英国初次分配时的基尼系数为0.52，通过再分配的调节，数值变为0.38，下降了14个百分点，下降幅度达36.8%。其中各种直接的社会保障措施对收入差距的调节效果最大，使居民收入的基尼系数减少了15个百分点。

　　同样是2004年，调查显示，中国再分配前后基尼系数变化微乎其微，各项再分配调节措施没有起到应有的作用。

　　同时，社会保障制度的改革涉及到不同利益关系的重新调整，部分旧有制度既得利益者会自觉不自觉地反对改革。

　　一个典型案例是，2008年2月国务院常务会议决定的五省市事业单位养老金试点改革方案，改革内容是让事业单位参加企业养老保险的统一改革，然而到现在为止，五省市试点已经无果而终。

　　目前我国城镇分为三类养老制度，一是企业养老保险，二是事业单位退休制度，三是公务员退休制度，这三项的养老金数额比是1：1.8：2.1，可见公务员最高，而且不用缴费，财政全额拨款。仅仅让事业单位改革，并依照水平低于它的企业养老保险来改革，所以引起了不满，期间广东还出现了教师的提前退休潮，试点无法推进。

　　利益的博弈在《社会保险法》的审议中表现得更加明显。何平表示，虽然有望今年出台这部法律，但是《社会保险法》不可避免地会出现大量“授权国务院另行规定”一类的表述，就是因为相关各方利益不可能很快得到平衡。

　　社保体系全覆盖是根本

　　学者们普遍认为，整合、系统构建公平、全覆盖的社保制度是大势所趋。

　　在郑功成看来，收入分配改革尤其是初次分配改革各种利益盘根错节的现实背景下，率先抓紧推进社保制度的建设或可以成为最佳切入点。