文物保护“法人犯法”:定性难,治理更难(图)

　　文物保护“法人犯法”：定性难，治理更难

　　又见强拆！

　　只不过这一次被强拆的对象是距今1000多年前的宋元粮仓遗址。

　　2010年7月，曾入围2009年全国十大考古新发现之一的江苏省镇江市13座宋元粮仓遗址在当地高档楼盘“如意江南”的开发中被毁。

　　不是不知道千年粮仓的文物价值，正是因为清楚对其的保护会影响到工程进度，开发商才“争分夺秒”的将其“夷为平地”。

　　起初是“煞费苦心”的开发商与文化部门、文物保护部门多次谈判以争取时间，从最初用人工、手工拆除到后来干脆改用大型机械、推土机强拆以提高效率，这座1000年前的遗址还未及苏醒就与世人永别。

　　南京博物院考古所所长林留根痛心地表示，这个楼盘就是在千年粮仓遗址上直接打桩，“完完整整的座落”在粮仓之上，毁掉的不只是投资方所说的40个亿，而是100亿、200亿且无法复制的文化遗产。

　　事情在众多媒体的跟踪报道下，态度强硬的开发商被迫停工。此时人们发现开发商镇江市城市投资公司的主要领导同时也是镇江市建设局的主要领导。

　　事发后，国家文物局高度关注，将其列为2010年重点督办案件，先后于7月20日、8月25日、9月14日三次派员到现场并下发文件，提出整改要求。

　　据悉，现在的发掘保护展示面积已根据实际需要，由过去的4000平方米调整为7000平方米，同时，镇江市政府已表示将依法处理相关责任人。但至今还没有一位官员因破坏文物罪而遭到法律起诉。

　　近年来，国家文物局处理的一些文物毁坏案件均与地方政府盲目建设有关，“法人犯法”毁坏文物的行为成为文化遗产保护工作中的难题。

　　法人犯法也就是单位犯法，指机关、企事业单位人员，在法人意志支配下，以法人名义组织实施的，以为法人牟取利益为目的破坏文物的违法行为。

　　如曾被国家文物局列为重点督办案件的山西省临汾市临汾民康制药厂住宅楼工程恶意破坏古城墙事件，陕西省西安市汉长安城遗址内出现大量违法建筑事件，河北省滦平县将金山岭长城作为资产交企业经营违法行为等。

　　国家文物局局长单霁翔在接受媒体采访时曾表示，近年的文物执法督察表明，“法人违法”在文物违法案件中占的比例越来越高。法人知法犯法，导致文物行政执法难度越来越大。相对于个体犯罪来说，“法人犯法”尤其是政府法人犯法的破坏性极强，在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏，形成恶劣的社会影响。

　　虽然保护文物在国家的《刑法》、《文物保护法》中都有明确规定，但不少专家指出，由于目前文物保护机制的不健全和相关法律法规的不完善，对“法人犯法”尤其是政府法人违法还没有有效制约手段。他们建议，今后在查处“法人犯法”案例时，引入“双罚制”，对待法人单位犯罪，既要处罚法人单位，又要处罚单位中的直接责任人。然而这种办法的可行性又有多少？

　　嘉宾

　　郑欣淼 故宫博物院院长

　　刘宏长 江西省赣州市城乡规划建设局党委书记

　　裴钰 文化学者

　　薄海昆 北京市首都博物馆展览部博士

　　刘洋 北京天依律师所合伙人、中国赴法追索圆明园铜兽首律师团首席律师

　　为何会出现“法人犯法”毁坏文物？

　　郑欣淼：和地方文物遭受破坏的命运不同，故宫属于国家级保护单位，多年来受到重视。在来故宫博物院之前，我在国家文物局工作，当时工作中遇到的很多问题，都是集中在好多地方都出现了以城市改造为名的“开发性破坏”。这些地方政府只看到了一般性的单纯为经济发展的利益，而没有看到文物本身的价值和意义。

　　薄海昆：在城市发展中被毁的何止是一个“宋元粮仓”遗址，在经济利益的驱使下，一个文物很可能在某领导的一念之差中就毁掉了。如果仅是单纯国民的保护意识很弱还好，因为老百姓还没有行为能力，但如果地方政府的保护意识不够，文物破坏现象就会出现。比如在某城市扩建修建广场的时发现了级别很高的周代车马坑，但该市领导不想让广场停工，幸好当地文物保护的工作人员据理力争最终保护了文物。

　　这说明，一些地方过官员并没有认为祖先留下来的就是财富。官员在以发展GDP作为业绩考核的标准下执政势必出现问题，要想从源头上真正解决这个问题要依靠长时间观念上的转变和持续的道德教育。

　　裴钰 ：我们国家的文物，除了像故宫这种属于文化部直接管理的单位外，大部分文物都属于属地管理，即一旦在某地发现文物，管理者就是地方政府。我们虽然有《文物法》，但是文物部门本身没有执法权，它只有监督、督查权。全国那么多重点文物保护单位，最后的管理和经费的支出，统统都拨给地方政府了。国家文物局既没有执法的权力，也没有财政权，所以不能有效及时地进行监督管理。

　　“法人犯法”毁坏文物现象，为何屡禁不止？

　　裴钰：以宋元粮仓遗址为例，要看清楚这件事，我们首先要搞清楚开发商毁掉的究竟是什么？因为宋元粮仓遗址刚刚被挖掘出来，评级工作还在进行之中，所以毁掉的既不是文物保护单位也不是被评定的受法律保护的非物质文化遗产，这成为此事件中最大的看点和矛盾集中点。

　　目前并没有相关法条去遏制过度开发，只是笼统地说，政府应该承担保护文物的义务，但没有说如果不承担会有怎样的结果。这可不像计生工作，搞不好计划生育会被“一票否决”。所以，文物保护中“法人犯法”现象屡禁不止，是因为过度开发与保护文物之间还存在着法律的“真空”。

　　刘宏长：一概而论说地方不注重历史文物保护是片面的。赣州市就非常重视对历史文物的保护，2009年12月还出台了《赣州历史文化名城保护规划(2006-2020)》。但经费困难是地方政府在保护文物和开发中一直遇到的问题。

　　经费困难的原因之一是保护文物或重修古建要比新建建筑还要投入的多。因为我们在开发历史文物中遵循着“修旧如故”的观点，举个例子来说，要修建宋代的塔，不能用水泥，而要用当时用作建筑材料的糯米糖加石灰水，成本自然提高了很多。

　　另外一个原因，就是像镇江遇到的情况一样，城市发展和文物保护间可能存在的矛盾。

　　比如说赣州市2009年动工的赣江路开发，因为这条路有文化遗迹，要按照历史文化保护规范施工，如限高和统一风格等需要花一大笔钱，另外政府还要负担因为改造而承担的居民拆迁费以及这片土地不能进入市场买卖失去的土地收益，约合7000万元，这部分钱就要由地方政府承担。如果资金不足的情况下，改造难度可想而知。

　　并不是地方政府不想靠市场手段，来解决资金问题。还以赣江路的开发为例，为了鼓励开发商投资，政府还为此项目“搭捆”附加了58亩建设用地和若干优惠减免政策来吸引开发商进入。可是去年挂牌多次也没有一家公司报名参与改造，最后还是一家政府的事业单位报了名。所以在我国的文物保护中，在没有商人投资的情况下还是要政府出面来进行保护的。

　　地方经费不足，可能导致某些地方的文物保护工作进展不利，赣州的经验是有条件进行改造，没条件暂时不动。

　　如何解决“法人犯法”？

　　裴钰：一味进行道德谴责没有意义，我们的文物保护法有很大的漏洞，如何定义“法人犯法”很多时候更像是马后炮，而且就这件事来说，因为宋元粮仓遗址还没有正式被确认为文物，所以损毁行为的背后是违反规定，而不是违反法律。所以类似镇江宋元粮仓的事，法人是否犯法也很难确定这件事从另一侧面也反映出我们在文物认定上缺乏快速反应机制，流程过慢，缺少文物快速认定的立法。

　　想要杜绝这种状况，其一是文物部门在可能出现考古发现的地区在城市项目开发前进行抢救性的考古探勘，考古普查，先勘探一下，然后再铺开大规模的市政和地产项目。其二，如果我们的法规中就有明确规定，诸如发现重大文物，相关地产、建设项目等暂缓推进3到6个月，也为文物保护赢得时间。宋元粮仓遗址事件中，虽然文物局已经介入但是因为没有文物快速认定的立法，导致粮仓在申报文物过程中被毁。

　　刘洋：《刑法》第三百二十四条第一款对故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

　　但在这件事中，文物还在认定中，没来得及变成“真正”的文物时就被强拆了，也就无法认定为珍贵文物。而且即便是该粮仓是在已被定为珍贵文物的基础上被强拆，根据该法条解释，该罪的主体是具有刑事责任能力的自然人，单位不能成为本罪的主体。

　　不过法条也补充了有共同犯罪和集团犯罪的存在形式。即作为个人主体，从作决策的人到具体实施的人到出钱的人都构成共同犯罪。但需要当地公安机关立案，不过目前还未有过地方政府官员因为破坏文物而受到《刑法》的制裁的。

　　其实这个问题是可以解决的，因为属于公诉，即使没有人去公安部门报案，但是通过媒体的宣传，大家都已经知道了，公安机关可以立案侦查。

　　记者 张璐晶