深圳市城市更新细则将上报 城市更新乱了谁?
自《深圳市城市更新办法》(以下简称“办法”)出台后,因实施细则并未同时出台,让各类开发商争相采取各种手段动起老旧住宅区的主意,一时间市场鱼龙混杂,引发各种乱象。对此,前日,市深商研究会、公众力等多个民间机构联合举办了一场名为“城市更新的‘法与则’”主题沙龙。
来自法学界、社科院、城市规划研究、民间观察员,以及开发商和业主均齐聚一堂,站在各自立场发表观点。市规划国土委更新办主任徐荣则在现场回应质疑时表示,旧居住区改造并非更新重点,而实施细则草案目前已完成,计划于本月底上报政府审批,并直言实施细则将超出办法本身所涉及的范围,包括拆迁赔偿标准等,或将引起更大争议,而城市更新办愿意在细则相对完善时听取大家意见。
小区业主希望政府解决开发商信用问题
“关注‘城市更新的法与则’是因为这个问题在深圳已引起了很大反响,不止是深圳,包括全国,对城市更新、拆迁相关的法律或是细则,或是博弈的规矩,都是没有的。办法和细则从某种意义上来讲,是开始探索建立一个规矩,我觉得这个话题无论是对深圳还是对全国都有非常前沿的意义。”市深商研究会负责人、知名民间政经观察员金心异说。
而在民间沙龙上,民间组织公众力提交的一份调查报告显示,在对罗湖、福田等7个城市更新热点小区实地走访时,住户普遍希望在信息不对称的现状下,由政府出手解决开发商信用问题,在阳光下推进城市更新。
金心异认为,城市更新之所以争论大,主要是涉及到了很多市民的合法财产处置问题。“为什么是强调合法呢?其实前几年一些城中村改造就是城市更新。但由于城中村改造是大规模的,不叫非法,至少也是一个灰色物权。原住民的产权,政府认定它是非法建筑、违章建筑,不予承认产权的房子处置问题,所以很多时候无法展开法律的讨论。但现在的城市更新涉及到的,完全是合法的产权,因此无法回避的是对这些合法财产的处置权,到底要经过什么样的程序才有权来进行拆迁?”
城市更新将新增3.5平方公里商品房用地
徐荣说,城市更新是可以带动GDP的增长,同时又实现了城市更新原来设定的目标。“今年的年度计划里,原来规划的110多万平方米居住用地,因保障性住房的指标不断增加,使得商品房用地大幅减少,但城市更新将可推出3.5平方公里的商品房用地,如果城市更新顺利推进的话,对于平抑房价将起到很重要的作用”。
不过,对于旧居住区改造问题,徐荣表示,旧居住区改造并非更新的重点,但由于旧居住区改造涉及市民的日常生活,所以办法希望能按照公民社会的要求,特别是在经济领域能够做到以相对灵活、自由的方式,充分给予居民自主权、选择权、决策权,以这种方式去推进城市更新。“办法推出以来,曾经的一个方向、一个口号是大力推进城中村、旧工业区的改造,其次是积极推进旧城区的改造。我不排除旧居住区确实有改造的必要,但不是说要主动去推动旧居住区的改造”。
徐荣最后透露,目前更新办已经草拟了实施细则,讨论中各方提的意见实际部分已有所涉及,还有些内容甚至超出了办法本身所涉及的范围,包括拆迁赔偿标准、社区民主自治等,而在实施过程中遇到的问题也在进一步细化,“也许细则会有更大的争议,城市更新办希望在细则相对完善的时候听听大家的意见”。
-聚焦
争议1
城市更新目的是为了GDP?
尽管“城市更新办法”已出台,但更新的目的成为各方讨论的焦点。
“我理解的更新办法不是为了改造我们的住处,实际上是改变建筑功能和提高容积率,这意味着GDP和钱。”深圳知名公民、退休高工郑祖华说。
北京大成律师事务所合伙人张翔也表示,如果政府出台城市更新办法是所谓的GDP拉动,便违背了社会发展宗旨,“我们要提倡幸福的城市,以人为本,而不是GDP”。
深圳市城市规划发展研究中心高级规划师邹兵提出,一般城市更新一是更新大型的基础设施建设；二是更新危旧,包括配套设施的不足；三是深圳的产业升级,没有增量空间只有向存量要空间,要效率；四是所谓核心地带中央居住区土地价值的重新释放。其中,前两个方面可视为公共利益,即保证市民的基本生活、生产、生命安全。后两个方面实际上是一个经济价值导向。
对于这些质疑,深圳市规划国土委更新办主任徐荣解释,城市更新办法的目的是提升城市功能。
深圳总体规划的城市建设用地900平方公里左右,目前建成区已超过了总体规划给深圳的建设用地指标,在土地资源日趋紧张的深圳,城市更新已成为挖掘城市潜力、提升城市层次的重要途径。
“城市更新大部分项目都在特区外,特区内相对比较少,城市更新重点是要推动工业片区的升级改造。深圳要发展,要更新产业,现在特区外、特区内单位面积的产出是1:10,这种情况下更新不是为了土地,实际上是为了土地利用的效率。国家提出节约利用土地,城市更新是重要的手段。城市更新另外一个方面是对GDP的增长,对拉动产业我觉得是相辅相成的作用。”徐荣说。
争议2
“2/3的业主同意即可立项”是政府有意为之?
更新办法鼓励业主自行进行更新,只要有2/3的业主同意拆除重建即可立项。昨日,这也成为各方激烈讨论的焦点。
“2/3的业主同意就可以立项,立项虽说还没有直接涉及到对产权的处置,但它引向有可能改变我的财产存在的问题。凭什么2/3的人决定1/3的财产存在问题,我是不是被逼参加一场不愿意的交易?”深圳市深商研究会负责人金城说。而反过来,2/3的人如果想要交易自己的财产,1/3的人又有何权利阻止?“问题的关键在于土地的产权是不可分割的,我们所有人只是共同拥有这块土地的使用权而已,没有产权”。
郑祖华也质疑,拆迁过程中小区内部业主势成水火,本该由政府主导,如今“2/3的业主同意即可立项”的说法导致业主“窝里斗”,“政府的本意或许不是这样,但结果却导致本应是政府和民众间的拆迁矛盾,转嫁为民众之间的矛盾”。
深圳市城市规划发展研究中心的刘昕对此回应称,政府要代表对全体主体利益的公正态度,这个比例在香港是90%,日本是2/3,新加坡对新旧不同年龄的建筑有所不一,但每个地方也都有一定的强制拆迁比例或列入计划的比例要求。“对于居住区在很小面积上存在大量分散业主,意愿很难集中,最终导致了我们2/3的政策”。
刘昕还说,去年申报时仅一个小区以业主委员会的名义申报,其他全部都是第三方。可见业主委员会在整个引导过程中,其公民性的代表以及可以执行、行使权利的能力都是有限的。“政策导向和实际结果发生了一定的偏差,引起居民内部的一些矛盾,但这肯定不是政策制定过程中安排的”。
争议3
更新乱象丛生,如何平衡业主和开发商?
城市更新办法的出台,各种由开发商等角色引发多种乱象。
“不要怪开发商,不要责怪投资者,因为他们是独立的,政府首先要检讨自己出台的程序上是否存在问题。”张翔说,“政府出台政策应该有它的完整性和连续性。更新办法出台了,实施细则没出台,怎么去改造?”
郑祖华也认为,开发商正是利用这个时间差打“擦边球”,才导致乱象丛生。
中国数控研究院深圳分院院长汤永远也认为,办法出台得较草率,并认为解决乱象就要解决公平问题。“如果能成立代表业主利益的业主委员会,然后由其代表业主向政府申报项目,如果审批下来,下一步由政府组织开发商招标,但评标由第三方来做,选择一个真正有实力的开发商和业主签协议进行开发,这种过程应该是可以解决公平问题的”。
郑祖华作为旧小区的业主代表,表示应该由政府引导阳光、符合程序的拆除重建。“业主的想法是,我把我的房子交给你放心,而不是成为烂尾楼。程序上要保证有资金实力的开发商才能进入,政府还要成立一个范本、一个模式”。
刘昕解释,政府对于旧居住区这样特别的改造对象,非常迫切需要借助外部力量构建相对理想和精细的联合改造或社区自治改造模式。可以由业主以某种形式来把开发商的角色由推动方转变为实施方,在这个过程中平衡业主和开发商,最后达到比较好的平衡效果。
专题撰文张玮曲广宁统筹张玮
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【编辑:位宇祥】 |
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