镇级市试水城镇化新一轮改革

　　近几年来，沿海地区发展快，很多强镇在发展中遇到了制度瓶颈，因此，很希望能够获得更多的发展权。“镇级市”的提法，不管其能不能成功，关键是可以率先在体制上实现突破

　　把镇变成市，是否是劳民伤财的“换汤不换药”，也很值得探讨。城市是经济、政治、文化、教育的社会综合体。而中国更多强调了城市的政治层面的意义。这使得政府资源、社会资源过度集中到大城市，既使城市发展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面临巨大压力。因此，在推进城镇化中，要实现社会资源的均等化，需要政府管理体制的改革。如果不能科学认识城市发展的规律，急于求成、崇拜指标，过多地用行政手段和首长命令，往往欲速不达。

　　近日，山东省宣布将启动镇级市试点，计划用3-5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。这是继浙江温州市试点5个镇级市后，又一省份进行的强镇扩权改革。“镇级市”这一概念再次引起公众强烈关注。

　　“镇级市”诞生记

　　镇级市，对于很多人来说仍然是个陌生词。多大面积算是城市？人口多少称得上是城市？经济发展到什么水平才是城市？从国际上看来，并没有明确的标准。在国内，浙江温州可以说是第一个吃螃蟹的。

　　温州市委书记邵占维在今年2月22日的强镇党委书记座谈会上提出了建设“镇级市”的概念，要求把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市。

　　随后的十一届全国人大常委会第十三次会议上，又有议案提出应该完善我国设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。并提出，建设“镇级市”要下放权力、做好规划，按照中小城市的目标进行规划、建设、管理。这意味着，国内首次将“镇级市”进入官方文件。

　　据资料显示，我国从上个世纪20年代开创市制，1981年至2007年的27年中增加了433个，是1980年以前60年设市总量的1.9倍，改革开放后，市的增长速度较快。1997年下半年，为防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地，从而冻结了县改市。

　　随着社会经济的快速发展，强镇的城市基础设施、社会管理功能等日渐显现“小马拉大车”的状况，因此，温州在大力发展中心城区的同时，开始在5个强镇实施城市化试点，开始建设“镇级市”，可以说，这是新一轮城镇化改革中一次全新探索。

　　“镇改市”的基本内涵是，推行“县辖市(中小城市)”新体制，把符合条件的县城镇改设为中等城市建制，把符合条件的特色镇和重点中心镇改设为小城市建制，用中小城市的功能和办法规划建设县城镇、特色镇和重点中心镇。

　　按照温州“镇级市”试点方案，镇改市将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。

　　扩大土地使用权是指：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。

　　扩大财政支配权则是指：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%-100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。

　　此外，尽管试点镇的行政级别不提高，但其党政一把手“升级”：书记进入所在县(市)委常委，镇长明确为副县长级，列席县(市)政府常务会议。

　　这样一来，在不涉及行政区划层级调整的情况下，一部分属于县市的经济社会管理权赋予乡镇一级政府。党政一把手的升级，又让他们在协调工作上有更多的话语权。

　　镇与市的博弈

　　“你要采访‘镇级市’，那得找市委!”从山东省发改委办公室的工作人员听说记者采访后的第一反应中，不难看出地方政府对“镇级市”的敏感。

　　中国人民大学行政管理学系主任、教授毛寿龙表示，“镇级市”和县级市其实质是一样的，从我国现行的行政级别来看，级别越高，发展机会越多。设立“镇级市”，如果对当地的发展真正有好处，那还是好的。实际上，这个问题不在于名称的改变，而在于给镇以城市的发展权，其背后是强镇扩权的问题。近几年来，沿海地区发展快，很多强镇在发展中遇到了制度瓶颈，因此，很希望能够获得更多的发展权。“镇级市”的提法，不管其能不能成功，关键是可以率先在体制上实现突破。

　　在温州首批镇改市试点中的苍南县龙港镇，可以看到“推进强镇扩权改革”的横幅沿着街边一路展开。这里有城市一样高耸的写字楼，有高档外立面的商品房，有GUCCI等知名品牌的卖场，浙商银行、浙江银行等金融机构也都在此设立分行，俨然一幅小城市的面貌。

　　与之不相称的是，坑坑洼洼的路面、除去沿街的停车位只剩下两车道的主干道、一幢挨一幢的宅基房及布满水坑异常不平整的巷道。据当地居民称，这不仅是龙港镇的“特点”，温州很多镇改市的试点镇普遍存在这样那样的问题。此外，缺乏执法权的镇级城镇管理部门对违法行为也是力不从心。

　　镇级市的提法，表面上是名字的更改，其背后深层之义仍是政府权力的下放。

　　镇级市的概念主要是让镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管理的能力，解决城镇责大权小的问题，推动城镇向城市转型。

　　对此，山东省社科院省情综合研究中心主任秦庆武认为，对于很多“贫县富镇”来说，镇级市试点也会让县里担心今后的日子是不是更难过。镇改市试点的过程中必然会给当地政府带来一些阵痛。

　　毋庸置疑，伴随着“权和钱”的重新分配，一些不同的声音难免会响起：“听镇长的还是听市长的”是个问题。另外，向上争取放权成为了救命稻草。这也意味着，一场“博弈”必然在县镇两级政府之间展开。

　　知情人士说，其实，试点镇的方案均要经过多番谈判。另一方面，扩权后的镇级各部门也将承担更大的建设压力。在城市化发展的道路上，如何解决发展中遗留的民生问题也是镇政府要面对的。

　　采访中，一些强镇的干部也坦言，扩权改革遭遇“两头热中间冷”现象明显，一方面，市、县主要领导很热，得实惠的乡镇干部和群众很热，但另一方面，下放权力的相关部门持谨慎态度。

　　所以，改革实际上是一场权利“博弈”，需要在不断协调、磨擦、改革中摸索。一些乡镇的人口、规模已经是城市，只是“身份”上有区别，这是行政体制的改革落后于实践发展的表现。镇级市若想在强镇扩权的基础上实现进一步突破，还有待实践的进一步推进。

　　强镇扩权是否成功影响深远

　　把镇变成市，能否成为劳民伤财的“换汤不换药”，也很值得探讨。城市是经济、政治、文化、教育的社会综合体。而中国更多强调了城市的政治层面的意义。这使得政府资源、社会资源过度集中到大城市，既使城市发展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面临巨大压力。因此，在推进城镇化中，要实现社会资源的均等化，需要政府管理体制的改革。如果不能科学认识城市发展的规律，急于求成、崇拜指标，过多地用行政手段和首长命令，往往欲速不达。

　　对此，专家强调指出，在推进城镇化发展的大背景下，市镇体制不能长期停滞不动，有必要选择资源环境承载力较强、经济聚集程度较高、人口相对集中、公共基础设施较为完善的地区，通过市镇体制改革与创新，适度发展中小城市和特大型乡镇，承接现有城市地区经济转型、产业升级、结构调整后转移的产业，承接城镇化进程中转移的农村人口，逐步发展成为新的经济增长区和人口密集区，促进工业与农业、城市与乡村统筹发展、全面发展。

　　强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯这样说。见习记者 朱晓萌