“土地流转第一拍”引发了争议,其实,为了避免这类事情的模棱两可引起的麻烦,法律应该更加细化。不论谁是土地的承包者,只要土地的用途符合政府规划,就不必过问,除非承包权取得不合法。
平谷塔洼村张玉旺是不是有权转包自己承包的荒地,取决于这块土地的实际用途。(据11月17日《新京报》报道)
按照现行国家有关农村土地承包的法律,对于荒地的承包、转包,集体经济成员和非集体经济成员都可以成为当事人。关键是土地的用途不能改变。如果张玉旺承包的土地在转包后用途不改变,他完全可以自主转包,只是在同等条件下应该优先转包给村集体内部成员。
准备接手这块地的有关方面是为了开发旅游业,这样,土地的用途似乎要发生变化。法律有规定,承包地不得用于非农业用途。如果要转用,需要省一级政府批准;如果是基本农田转用于非农业用途,甚至还要中央政府批准。
但是,以下两种情形要注意:
第一,张玉旺过去在这块地上已经搞了旅游业,只是经营得不景气,所以要转让。但是,他没有改变地貌,基本没有搞房屋建设。这种情况算不算违法?如果拟受让张玉旺承包地的企业仍然基本不改变地貌,算不算违法?
第二,好多郊区的农业用地都兼有农业观光功能,如可采摘的果园等。目前,政府对这类用地的附属设施的建筑面积占总面积的比重有了规定。如果承包者遵守了规定,能不能算没有改变土地的农业用途?在以往实际情形中,是没有报批的。在平谷的这个案例中,土地转包以后也遵守规定,能不能不报批?
目前,有关法律对上述情形并没有明确规定。在法律不明确的情况下,本着一般的司法惯例,似乎应该承认张玉旺转让这块荒地的合法性。如果这块地在转包以后由新的承包者大兴土木,违反了政府规定,再做处罚不迟。
法律是为经济建设服务的。北京郊区有大量荒山,将这些土地利用起来搞旅游业,只要旅游固定设施占地不超过一定水平,并不会破坏生态环境;如果旅游业开发者在山坡上大力绿化,还有利于生态环境保护。从这个角度看,也应该承认张玉旺转让承包权的合法性。
为了避免这类事情的模棱两可引起的麻烦,法律应该更加细化。看起来今后应该有很细致的土地规划法,各地的规划本身也应该成为法律。
政府还是只管规划好。不论谁是土地的承包者,只要土地的用途符合政府规划,就不必过问,除非承包权取得不合法。不同土地用途之间的灰色地带是法律不细致时产生的,为此要搞好法律建设。
平谷张玉旺转包土地之所以引起广泛注意,是因为人们想知道打法律的“擦边球”能不能产生很大的利益?利益发生以后又如何分配?我看司法实践不应助长“红眼病”。如果土地的使用不违反法规,当事人即使发了大财,政府方面也应该保护。
北京郊区的荒山很多,可以用多种方式加以利用。我认为北京市应该对山区土地的利用做全面的规划,一部分搞乡村旅游,一部分搞住房开发,还有一部分搞生态建设。至于参与建设主体,应该在农民为主的基础上实行多元化。(尚央 北京学者)
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