三十年探索后，我国土地制度将在土地财产权实现形式和制度上谋求突破

　　一块近2900亩的农村集体土地，以每亩土地年租金80元的价格，被出租给某高尔夫球场开发商50年。在海南省海口市长流镇，《瞭望》新闻周刊近来调研时遭遇了一起熟悉又令人心痛的“土地故事”。

　　2006年，长流镇政府把该镇康安村位于那甲山2883.73亩集体土地，以“国有待定”山地为由，与海南一家高尔夫球投资有限公司签订了一个长期出租合同，建设有关火山口生态体育公园项目，实则兴办国家严控的高尔夫球场，租期长达50年，每亩年租金仅80元。

　　康安村委会干部告诉本刊记者，“这是典型的租金过低、期限过长、面积过大的“三过”和“以租代征”的土地违规案例。但长流镇政府强行用铁丝网圈占村民耕种的水田和甘蔗园。采访中，村民吴友越一直反问，为什么国家对土地的管理这么严格，还会有人敢干这种违背国家政策和群众意愿的事情？

　　随着我国经济迅速发展，城市建设用地矛盾日趋紧张。尽管我国已经建立了较为严格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部门不断通过“灰色地带”甚至“潜规则”冲击18亿亩农业耕地的“红线”。

　　面对人类历史上最大规模的中国城市化进程，我国城市建设用地捉襟见肘的局面将是长期性难题。而相对“宽裕”的农村建设用地成为缓解这一矛盾的现实选择。令人遗憾的是，农村集体用地由于改革不完善、产权对象不明确，加上具体征用操作不规范，导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生，许多具体政策已难以适应时代的需要。

　　采访中，不论是主管部门官员、学者还是开发商和征地农民，都强烈地向《瞭望》新闻周刊表示，“在农村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余载之后，我国土地制度改革还需要进一步加大力度深化改革。”

　　祸起农地滥征

　　“利用农村集体建设用地弥补城市建设用地不足，地方政府很早就开始了自发探索。”采访中，中国土地协会副理事长黄小虎告诉《瞭望》新闻周刊，政策面对此有一个认识变化的过程，“1995年，江苏苏州最早开始了农村集体建设用地使用权流转试点。”

　　随后，1997年试点扩大到浙江湖州、福建古田和河南安阳。1999年以来，国土资源部在各地试点的基础上，又从全国范围内安排了较大规模的30处集体建设用地流转试点，比如安徽芜湖、广东顺德等地。

　　经过近十年试点的经验总结，国务院在2004年10月28日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号文)，第一次明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”

　　地方政府随即出台地方政策响应这一解释。2005年，广东省政府第100号令颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定：“集体建设用地流转方式与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押”；“可以使用集体建设用地兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制联营企业；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅”。类似的还有云南省同年出台的《关于发展壮大农村集体经济的意见》。

　　但农村集体建设用地的流转并没有因此改变试点的状态，一直没有在全国范围内推广。黄小虎解释说，一方面，由于各地在试点过程中出现了不少不规范问题，对农民的补偿不到位，为了防止将土地流转演变成乱占滥用，中央乃至管理部门都非常“审慎”；另一方面，有些地方政府有靠征地搞钱的强烈动机，即所谓“以地生财”，“如果允许农民集体土地自己入市，收益会被农民拿走，地方财政少了一笔收入，地方政府并不愿意。”

　　在一些地方政府看来，既不愿意少收土地流转产生的收益，也不愿意放弃对农地的大量占用。为了缓解紧张的用地矛盾，也为了规范两种不同所有权的建设用地的流转，2005年10月,国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了城镇建设用地与农村建设用地减少相挂钩试点工作。国土资源部将挂钩看作是“通过农村建设用地的整理迁移，实现城乡用地布局的调整和优化”，但在一些地方，出现了“通过以挂钩之名行增加建设用地指标之实”。

　　不规范用地的直接后果是，自20世纪90年代初至今，在广东“珠三角”、江苏、浙江等沿海地区，以及内地一些城市郊区，农地用于非农建设的规模巨大且惊人。国土资源部数据显示，自1996年国家提出要对耕地实行最严格的保护政策以来，我国耕地面积从19.5亿亩缩减为2007年的18.26亿亩，十年减少了1.24亿亩。

　　当前，离18亿亩的红色警戒线已是咫尺之遥，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会带来巨大的潜在隐忧。

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