高危农信社处置遇执行难题：缺乏配套政策

　　银监会意在通过市场手段推进高风险农信社的并购重组，但面临操作难题。

　　2010年9月1日，银监会出台了《关于高风险农村信用社兼并重组的指导意见》(下称《指导意见》)，要求各地通过并购重组加快化解农村信用社风险，提高其经营管理水平，同时要求并购重组的农信社保持市场定位不变与独立法人机构不变。

　　政策甫出，褒贬不一。质疑之一是政策力度不够，难以撬动市场力量进入农信社的并购重组。“银监会的思路是正确的，但是偏理想化，意见的指导意义大于实际作用。”某地方银监局人士评论。

　　配套政策缺失，是政策遭遇“落地难”的重要原因。在中国特殊的市场经济环境下，要实现资源的合理配置，政府的力量不容忽视。上述地方银监局人士指出，仅仅依靠银监会一纸文件，恐无力解决高风险农信社的改革难题。

　　政策“落地”难

　　自2003年深化农村信用社改革试点以来，通过产权改革和分类监管，农村信用社整体状况明显改善。但是被银监会内部监管评级评为六级的农村信用社，风险仍然很高，是银监会长久以来的一块“心病”。

　　前述银监局人士表示，在银监会的评价体系中，监管评级在三级以下即为不达标，监管评级为六级的农信社的问题最为严重，基本丧失了自我管理能力，难以实现持续发展，原则上应该采取处置性措施，必要时甚至可以直接关闭。

　　此次银监会下发《指导意见》，其核心思想是通过市场化手段化解“高危”农信社的风险，消化其历史包袱。具体的手段包括：商业银行、农村合作金融机构、非银行金融以及优质企业均可作为并购方实施并购；境内银行业金融机构可以按100%持股比例全资并购，但要求银行的监管评级至少要在二级以上；单个企业及其关联方合计持有一家高风险农信社股本总额不超过20%，因特殊原因持股比例超过20%的，随并购后农村信用社经营管理进入良性状态，其持股比例应有计划逐步减持至20%。

　　北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光表示，因为担心农村地区金融服务缺失，监管部门引入外部力量，使这些“休克鱼”起死回生是对的。

　　所谓“休克鱼”，是指这些农信社虽然资产质量较差，但是在当地具备较好的网络基础，有比较完善的设备，有客户基础和与当地百姓的天然联系。一旦这些“休克鱼”被激活，这些资源都会发挥正面的积极作用。

　　但是银监会的良好初衷面临“落地”难题。究其原因，银监会《指导意见》附加的诸多限制性条款，直接导致了“有资格的不愿做，愿做的无钱可赚”的困局。

　　前述地方银监局人士表示，按照《指导意见》的要求，能够参与高风险农信社并购重组的银行包括了上市银行、一部分城商行和个别农商行，“但出于对股东利益的维护，这些银行冒险去并购重组‘高危’农村信用社的可能性很小。”

　　一方面，大多数高风险农信社的运营管理已经“瘫痪”，并购后需要动大手术，这将耗费银行大量的精力，一旦经营不善，还可能形成巨大的坏账。另一方面,五家国有银行的经营网点基本覆盖了中国县域地区，而股份制银行的网点也遍布全国主要城市，从扩大市场范围来说，大行和股份制银行的动力明显不足。

　　不过政策制定者并未将希望寄托在国有大行和股份制商业银行身上。一位接近监管层的人士告诉记者，《指导意见》的主要参与方将是地方金融机构，比如地方城商行、农商行等，因其自身有扩大市场范围的需求。

　　但他同时也指出，对发展处于良好阶段的城商行或农商行来说，即使有一定的跨区经营冲动，也会慎重考虑并购一个高危农信社可能带来的风险。首先，成本有可能远远高于新开设一个经营网点；其次，这类高风险农信社一般所处地区金融环境都比较恶劣，提供给银行的市场资源十分有限。

　　另外，对发展良好的银行来说，有多种获取市场资源的途径。例如，可以选择发起成立村镇银行，或者参与监管评级为三级、四级的农信社改革。而监管评级为六级的农信社，风险高、受益低，对银行来说，并非最优选择。

　　独木难支

　　单凭银监会的一己之力，完成农信社的改革困难重重。

　　经过多年改革，农信社整体状况有了明显的改善。据银行业协会统计数据显示，截至2010年6月末，全国农村信用社资产、负债双双突破9万亿元，比改革前的2002年末均增加了7.5万亿元；存款规模接近8万亿元，比改革前的2002年末增加了6万亿元；贷款规模从2002年末的4.1万亿元增加到5.5万亿元。

　　但部分农信社状况仍然不容乐观。据银监会介绍，监管评级六级、五B级并且监管指标呈恶化趋势的农信社，在2007年末有585家，2009年末下降至212家。

　　这部分高风险农信社自身所背负的包袱十分沉重，不良贷款率普遍超过30%。

　　“这些农信社往往地处‘老少边穷’地区，经济欠发达，自然灾害频发，由于历史原因形成的包袱无法正常消化。”上述银监局人士认为，对这些机构应加大扶持。

　　他指出,这需要多个部门的协同配合，财政政策、税收政策、货币政策、地方政府的配合必不可少。否则，“仅仅依靠一个部门的一个文件，要解决这些病入膏肓的农信社的问题，我认为根本无法做到。”

　　某东部农合行董事长表示:“兼并的过程，税收政策应该发生作用。”例如，去兼并一家账面亏损5000万元的农信社，被兼并机构一旦未来实现盈利，是不是在5000万元内能予以税收减免。

　　但政策“组合拳”至今尚未形成。

　　如果监管部门简单以这些机构资不抵债为由而使其强制性退出，不仅有可能引发局部的金融动荡，而且会导致农村金融服务的空白点增加。因此，银监会的政策只能是“少关闭、多重组”。

　　中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山建议，应当尽快建立存款保险制度，只有建立退出机制，高危农信社的改革才能真正得到落实。“现在只有奖励没有惩处，尽管问题很多，但是部分高风险农信社仍然高枕无忧”。

　　民间资本被限

　　在银监会有限的政策支持下，民间资本也在本轮重组中难以“施展拳脚”。

　　温州中小企业促进会会长周德文表示，民间资本愿意参与“高危”农信社的并购重组，但希望能控股。“我们冒很大的风险收拾‘烂摊子’，却遭遇种种条件限制，这不公平。”他呼吁，要充分发挥民间资本的作用，应少设门槛。

　　他所说的门槛，是《指导意见》中对于民间资本作为并购参与并购重组，持股比例不得高于20%的这一限制。

　　周德文认为，银监会设置持股门槛的方式欠妥。民间资本既然选择参与并购重组农信社，就有信心做好经营管理，而且金融行业本身已经是严格被监管的行业，没有必要再设置如此高的门槛。“这不明摆着既要马儿跑，又要马儿不吃草吗？”他说。

　　但实际上，银监会为了鼓励民间资本参与，已经对政策有所突破。此次银监会再次扩大了金融领域对民间资本的开放度，单个企业及其关联方入股一家高风险农村信用社的比例由10%放宽至20%，这为民间资本获得金融牌照开辟了新的道路。

　　王曙光认为，作为渐进改革的一部分，《指导意见》在并购方持股比例等方面的规定显得有些谨慎而保守，但这一谨慎姿态，在当前金融环境下也许是必要的，对此不应过分苛求。

　　民间资本对金融牌照一直充满“激情”。自从监管层开放小额贷款公司和村镇银行后，大量民间资本涌入，其中浙江的民间资本尤为活跃，但其一直苦于无法获得控股权。

　　周德文坦言，现在民营企业进入金融领域很困难，相比小额贷款公司，农信社的金融牌照更具有吸引力。虽然有风险，甚至有可能出现亏损，但是如果能够经营得法，将风险和亏损降至最低，民间资本参与的意愿还是比较强烈。

　　而有相反的意见认为，民间资本应该转变投资的理念。上述农合行董事长说，民营企业直接控股一家金融机构，这样做的风险很大，可能因关联贷款等问题引发风险。

　　银监会的一位人士说，在政策制定的过程中，更多是对风险控制、股权结构优化的考虑，要避免出现“一家独大”的局面，多家投资者参与更有利于规范农信社的经营管理。另一方面，20%的股权已经可以做到相对控股，而且投资者可以通过转让股权获得一定的收益。

　　《指导意见》要求，要严控道德风险和关联交易风险，原则上被并购机构不得对控股股东授信。(曾春 王春霞)