中国行政复议面临危机 专家吁引入听证程序

　　现行行政复议制度的种种缺陷,通过小修小补,显然已无济于事。大修名单上,要求程序正当相当突出。

　　“以书面审查为主”的行政复议法规定,多年实践证明,既无益于查明事实、明辨是非,又难免有“官官相护”、“暗箱操作”之嫌。事实上,在近年各地各部门涌动的行政复议创新潮中,阳光听证、公开审理已频频取代书面审查,尤其是在重大、疑难案件的审理中被一再强调,因为仅凭书面审理根本难以作出决定。

　　中国政法大学教授,中国法学会行政法学研究会会长应松年呼吁:“除国家机密、商业秘密、个人隐私外,凡当事人要求,或复议机关认为应公开审理的,都应以听证方式公开审理。为提高效率,可设简易程序。”

　　在“行政复议浙江论坛”上,对保障知情权、听证权看法高度一致的同时,一般简易程序设置也被反复强调。

　　数字暴露危机

　　行政复议“以书面审查为主”的现行规定,意味着坐在办公室,看看提供的书面材料,案子就办了。如此简单、轻松,能行吗?

　　当然不行。浙江大学教授章剑生仅从一些数字里,就读出了危机。

　　在2003年至2008年的6年中,全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%,而同期法院在行政诉讼判决的维持率却只有17.62%。

　　“当然,行政复议高维持率成因可能相当复杂,但这样高的维持率是否与行政复议欠缺正当化有关?我的解释是倾向于肯定的。”章剑生说。

　　他说,行政复议程序的“内部监督”性质、“书面审理”原则、被申请人与复议机关内部上下级之间可能发生的“请示汇报”等,它们都是拉高行政复议维持率的“利好”因素。由此付出的代价,就是民众缺少利用行政复议来解决问题的信心与热情。“除非法律、法规规定了行政诉讼复议前置,一般来说,行政相对人都是选择直接提起行政诉讼。”

　　引入听证程序

　　应松年在论坛上回忆说:“在行政复议法制定过程中,因把行政复议定位于是一种内部层级监督制度,所以就是书面审查。当时我提出反对,于是在书面审查后面又加上了一段话。但这改变不了整个定位。”

　　行政复议法第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。

　　2007年出台的《行政复议法实施条例》,已明显将定位朝着行政复议要解决纠纷的方向努力,因此条例第33条规定:“行政复议机构认为必要时,可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”

　　复议听证实践现已广泛展开。高发的矛盾,复杂的案情,早已使行政复议人员走出办公室,实地调查、现场听证,力求透明操作。从各地各部门纷纷制定的复议听证程序规则看,听证审理原则上适用于重大、复杂案件,只对证据进行“面对面”质证,而不对整个案件进行全面审查。简易案件仍可采取书面审理方式。

　　贵州省政府法制办副主任高煜明介绍,《贵州省行政复议听证规定》2008年7月施行以来,取得了预期的立法效果。通过行政复议机关举行听证后作出决定的案件,基本上做到了无反复,案结事了。

　　“在保障当事人知情权、听证权的同时,一定要设简易程序提高效率。”广东省法制办副主任梁树声强调。