农民"被上楼"被指易滋生腐败 政策或成渔利工具(2)

　　政策初衷为缓解用地紧

　　操作不规范致权力寻租

　　查阅相关资料,记者发现,尽管出现了种种问题,但实际上,“城乡建设用地增减挂钩”政策的规划初衷是为了进一步解决我国愈加紧张的城乡用地问题。

　　据了解,中华人民共和国国土资源部于2008年6月27日发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,其中规定“城乡建设用地增减挂钩”指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。

　　“这个政策主要是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,农村拟将多少建设用地整理为复垦耕地,城镇便可以增加相应面积的建设用地。”张远索向记者解释道,城乡建设用地之间存在明显的效率落差,并有扩大趋势,必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用,“单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理,难以成为土地整理的持久方向,加大建设用地整理是推进土地节约、集约利用的重要途径。”

　　近年来随着社会经济快速发展,耕地数量锐减,现存数量已经逼近18亿亩耕地红线。有业内人士指出,由于城镇化、工业化等的快速推进,导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长,第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”的格局实现难度很大。

　　“‘城乡建设用地增减挂钩’政策的试点是现实形势所迫,同时也是落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》里‘鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩’的要求所致。”张远索认为,制定政策的初衷是集约土地,促进城镇化,既解决农村宅基地粗放占地现状,又解决城镇用地扩展所需要的建设用地指标,达到一箭双雕的政策效果。

　　据公开资料显示,今年6月,国土资源部部长徐绍史主持召开第14次部长办公会议,而会议主题就是研究规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。

　　会议提出,有的地方在部批准试点之外擅自开展“挂钩”,扩大了城镇建设用地规模,在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理,影响了宏观调控效果。在部批准的增减挂钩试点范围内,一些地方片面追求土地级差收益,违反规定跨县域调剂使用周转指标,将节余的指标用在中心城市,不利于城乡统筹发展。

　　“不排除这些省份内非项目区的地方政府也浑水摸鱼,搭政策顺风车。”张远索说道。

　　对此,王锡锌直言不讳地表示,增减挂钩政策用意在于保护耕地,“政策上,虽用一些农业用地转换成建设用地,但同时也撤了一些村,多出来的面积弥补建设用地,这似乎是合理的。但在实际操作中,多出来的宅基地并非所有的都还原成农田耕地,这样做没有真正合理地解决用地问题。”

　　同时,对于“城乡建设用地增减挂钩”政策执行中出现的种种不尽如人意的现象,王锡锌认为有制度的原因,也有操作的原因:“现在的集体所有制在很多地方是村长、村委会决定,集体所有权的产权不太清楚。此外,制度上对能否在承包期间抵制各强行征收行为不明确,在地方土地财政利益驱动下,官员滥用职权来进行寻租,获取非法的收益。”

　　专家建议试点节奏放慢

　　法律明确农民土地补偿

　　对于各地农民“被上楼”现象的出现,中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时曾疾呼要“急刹车”。

　　同时,第14次部长办公会议亦强调,目前“增减挂钩”工作的确存在操作不当或监管不到位的问题,但更多的是各种冠以“增减挂钩”名义开展的类似工作出现的问题,不必因噎废食,而要加紧完善。要进一步深化对增减挂钩政策规定的理解,加强对现行制度的执行监管,进一步完善制度本身。

　　“必须在操作环节上进行规范,加强有效监管和问责机制,更多调研民意,在实现国家宏观利益的同时,切实保障农民利益。国土部门应从国家层面尽快制定挂钩试点收益分配的具体方案,使试点项目区的农民真正享受到挂钩试点带来的实惠。”张远索说道。

　　王锡锌表达了同样的观点,他认为农民“上楼”涉及到重新规划,“目前,防止有关政策被滥用的遏制程序必须前移,城乡规划的编制、变动、调整,都应该由利害相关者充分的参与。”

　　“中国土地征拆问题的症结其实就在规划这一环节,缺乏监督的规划成了使各种侵害农民权益行为合法化的手段。”王锡锌说道。

　　据了解,《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中明确规定挂钩试点工作应以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体应当遵循尊重群众意愿,维护集体和农户土地合法权益等原则。

　　然而,有评论文章指出,这种规定在地方土地财政冲动下,并未得到很好的贯彻。

　　对此,王锡锌认为,应当从法律上明确农民在土地承包期内享有的具体权利,同时在现有的产业制度不改变的情况下,加强和完善各种标准程度和监督。

　　“否则政府、人民都将受损,获利的只有部分腐败官员。”王锡锌说。

　　“制度层面须继续强化土地承包经营权的物权地位,虚化土地所有权,只有这样,才有利用市场配置资源的产权基础。”张远索认为,在试点城市批准节奏上,应该放缓,如此数量众多的省份和城市在短短几年内齐上马,失去了“试点”本身的意义。针对出现的问题,分析其产生原因进而制定相应措施,比如对于认识上的偏差,需要对试点省份主管领导和项目区负责人进行再培训,做法不规范和管理有缺陷的地区要实行主管人员问责制。