成都中院推审判运行机制改革 避免法官权力失范

　　“两权”改革:

　　“两权”即指审判权和审判管理权,前者是审判组织及审判法官的权力,后者是在审判组织的审判权和院、庭长的行政权之间形成的以指导权、监督权、审判资源分配权和上下级审判组织之间衔接为主要内容的既区别于审判权,又区别于行政权的一种权力。

　　成都中院“两权”改革的最大亮点就是明晰了这两种权力的界限,并形成两种权力既有效结合又相互制约的运行机制。

　　机制锁定的系统下,疑难、热点、评估、拍卖、执行等极易引起司法不公诟病案件及批示、督办案件都不再可能是法官一个人说了算,而必须是在管理的平台上像“企业生产线一样”流水进行。

　　成都中院院长牛敏介绍说,改革就是让权力的行使“有行必有据,有为必留痕,有权必受限,有责必担当”,使“本院认为”真正成为反映法院集体智慧的司法产品。

　　□本报记者蒋安杰

　　据说,“向日葵”曾经备受唯美至上主义者的青睐,因为艺术家们看到了它无与伦比的硕大和高贵,“疯狂天才”梵高的代表作就是为人称颂的名画《向日葵》,乔耐基甚至形容“她们看上去总是在思考”。

　　记者采访时观察到,成都中院“两权”改革的系统页面用朴实无华却让人觉得温暖、向往光明的向日葵精美设计,盛开的向日葵平铺了大半个屏保,上空辉映出一丝丝升腾的金光,或许隐喻着制度设计者对未来的憧憬与希望。

　　“两权”运行机制操作平台一启动,向日葵便像画卷一样打开,审判组织、审判人员、审判辅助人员的90项审执责权点,院长、庭长、审委会专职委员的135项审执管理责权点在系统里界定清晰；审判委员会审理的15类案件、经院长审核应当提请审判委员会审理的12类案件、必须由副院长审核的11类案件一目了然。

　　机制锁定的系统下,疑难、热点、评估、拍卖、执行等极易引起司法不公诟病案件及批示、督办案件都不再可能是法官一个人说了算,而必须是在管理的平台上像“企业生产线一样”流水进行。

　　近三年的“两权”改革,成都中院设计者们不断地在节点上打磨细化,最后通过几十个软件将理念高度浓缩升华,使审判流程公开透明,统一纳入到审判管理这个“中控”系统,而系统像“中枢”神经一样,延伸到每个案件、点到每个法官身上。

　　“审判组织必须对自己的裁判负责,如果合议庭与院、庭长意见不一致,谁也说服不了谁,案件提交审委会讨论决定。审委会可以改变合议庭的决定,如果改错了,由审委会承担责任；如果院、庭长在自己的管理权限内,坚持要求合议庭按照自己的意见改,必须记录在案,改错了,由院、庭长承担责任。”成都中院院长牛敏如是告诉记者。

　　他说,改革就是让权力的行使“有行必有据,有为必留痕,有权必受限,有责必担当”,使“本院认为”真正成为反映法院集体智慧的司法产品。

　　动因

　　我们都知道,无论是大陆法系还是英美法系,各国法院基本都采取单一制的定案方式,在同一审级中,司法裁判由某一确定的主体(法官或合议庭)作出。英美法系国家虽然有陪审团参与审理,但裁判最终仍由主审法官或合议庭(上诉审)独立作出；某些大陆法系国家虽然在同级法院中设置有不同的裁判主体(如法国除合议庭外,还有重案合议庭、联席合议庭等),但各主体彼此间处于平行状态,在同一案件中互不交叉。

　　而我国法院审判运行中存在着一个与其他国家所不同的重要特性,是多主体、层级化的复合式定案机制。

　　审判组织从类别看就有独任法官、合议庭和审委会三种,从数量看除了审判委员会以外,一个法院往往有数以十计甚至数以百计的合议庭和独任法官,要保证众多的独任法官和合议庭统一、正确、公正地适用法律,不仅在全国是一件非常困难的事情,甚至在同一个法院内也是一件困难的事。

　　各主体对于裁判的形成,既可以通过明示、直接的方式,在程序内表达其意见；也可以通过间接、暗示的方式,以非程序化手段施以影响。裁判形成的过程往往伴随着各主体之间的相互博弈,无论是院长还是法官,既可以说权力很大,也可以说权力很小,权力的实际范围常常取决于各主体如何运用自己的权力。

　　正因为如此,在“本院认为”下所叙述的裁判理由以及以法院名义所作出的裁判,很大程度上可能既不反映合议庭意见,也不体现法院的集体智慧和机构的意志。有些案件甚至是舆论大哗后,院长才“如梦方醒”。　

　　我国审判权运行机制的演进,有学者称也是经历了螺旋式的发展。

　　审判权在“一五”改革纲要发布之前,是以一种高度行政化的模式运行的。

　　因此,人民法院“一五”改革纲要强调“还权于合议庭”,提出“除合议庭依法提请院长提交审委会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判”,审判管理基本上被“边缘化”。

　　实践证明这种运行机制虽然符合司法理论,但并不完全与中国国情相适应,影响了司法的公信力,突出表现在同案不同判、案结事不了、裁判过程不透明、司法腐败现象滋生等等。

　　于是,人民法院“二五”改革纲要在坚持合议庭、独任法官负责制的基础上着重“强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责”,同时把“改革和完善司法审判管理”列入法院建设的重要内容。

　　但是由于审判权与管理权没有明确的界定,加上社会关注的热点案件增多,院、庭长不得不更多地关注个案的裁判结果,由此必然导致院、庭长审批案件方式和制度的恢复。

　　“一五”改革期间“从窗户中扔出去”的行政管理模式,用四川大学顾培东教授形容的语言表示,近些年却堂皇地“从正门中走了回来”。

　　我国法院审判运行机制实际上处于一种很尴尬的境地,一方面审判管理行政化色彩依然,另一方面合议庭和独任法官独立办案的呼声高昂,审判管理边缘化的危险依然存在。

　　如何找到一种既能符合法院独立审判和集体决策,又能把审判组织、院庭长权力都控制好；既能把审判管理的过程变成集中法官集体智慧的结晶,又能变成法院依法独立审判的有效机制?可以说是全国法院系统审判管理的盲点。

　　成都中院探索的“两权”改革,最高人民法院院长王胜俊肯定地说,“做的是应用文,解的是应用题”,实际上解决的就是法院的“内功”问题。

　　困惑

　　之所以有“两权”改革的想法,牛敏院长对记者说,是从他自己院长履职的困惑和对法院内部出现的权责错位现象思考中产生的。法院院长有三种角色:一是作为党组书记,贯彻落实党的路线、方针和政策；二是作为行政首长,履行行政事务的管理职责；三是作为院长,管理审判工作。

　　一般来说,院长的前两种职责运行机制比较清楚,且有党组会、院长办公会作为平台,在牛敏院长看来,后一种职责没有清晰的规定,存在“院长该怎么当”的困惑。

　　2007年4月,时任四川省成都市新都区委书记的牛敏,临危受命担任成都市中级人民法院院长。虽然有过政法委书记、公安局长等政法工作的经历,但牛敏坦言当时对法院的审判权与审判管理权的定位感到十分模糊,于是他认真请教分管刑事审判的一位副院长在审判工作中如何履职。

　　牛敏问:“杀与不杀、罪与非罪的案件上审委会讨论了,无期到有期徒刑的案子,又是由庭里负责,你是怎么管理的?”副院长答:“自己想到什么事即去过问一下,庭上、合议庭有事找过来,再去研究一下。”

　　这样一个简单的对话,让牛敏院长陷入了思索。他认为这样的管理是自发的、自觉的管理,不是规范的、系统的管理。

　　每个法官判案写的都是“本院认为”,盖的都是法院的红公章,不管是谁判的案子,出了问题,别人骂的都是法院,党委和上级法院找的都是院长。可现实情况是,什么案件什么事,下面想告诉你就告诉你,不想告诉你,你也很难知道。

　　法院内部实际出现权责错位现象,“权力在法官,责任在法院,压力在院长,院长越来越不好当。”

　　牛敏院长意识到,判决书中“本院认为”的裁判理由以及裁判文书上的法院印章,实际涵盖着各主体的不同作用以及各种不同的司法行为,要使判决书真正成为法院集体意志的结晶,就必须抓住“两权”的科学配置和依法正确规范公开行使,只有这样才能牵住法院审判工作的“牛鼻子”。

　　试点于是选择在成都市青羊区人民法院进行。

　　从“放权与收权”到逐步明确审判机构的管理职责并形成制度体系,结果显示,青羊区人民法院仅一年的时间,审判质效明显提升,审判质量指标得分从2007年上半年的77.65分排名19位上升到2008年上半年的84.41分排名第一；审判效率指标排位也有所提升；2008年上半年,在收案数同比下降12.46%的情况下,结案率同比增加19.99%；2008年上半年的改发率同比下降3.53%,信访投诉率从0.19%下降至零。