最让廉政公署“头疼”的事

　　廉署虽然“大权在握”，但却时时受到监督和制衡，不能“随心所欲”。香港市民不仅希望廉署惩恶扬善，保持香港风清气正，同时更期望廉署严格依法办案。

　　“香江札记”专栏已经连续九期介绍香港的廉政制度，读者或许已然对廉政公署留下了这样的印象：这是一个完全独立、具有成熟运作机制的机构，只对特区行政长官负责，不听命于任何政治力量和政府部门。这么“强大”的一个机构，还会有什么“头疼”的事呢？

　　其实，正因为廉署权力大、责任重，为了防止其滥用权力，香港的法例设计出一套对其进行制衡的机制。比如廉署只有调查权，检控权则牢牢掌握在律政司手中，最终是否定罪则要由独立的司法机构说了算。

　　但是，随着社会的发展和技术的进步，腐败分子的“戒心”越来越重，“花招”也越来越多，廉署采用常规调查手段，已经很难收集到腐败证据。尤其是90年代以来，香港发生的不少腐败案件都涉及金融、证券等行业，案情复杂、手段隐蔽，与以往“技术含量很低”的“一手交钱、一手交货”式的行贿受贿相比，已有天壤之别。在这一背景下，廉署就不得不采用一些秘密侦查手段。

　　早在港英政府时期，执法部门运用秘密侦查手段进行调查就已经比较普遍了，而且对这些手段的限制很少，如港英政府于1963年颁布的《电讯条例》就允许港督及其授权的政府人员基于维护“公共利益”的需要，截听或取得有关通讯信息。香港回归后，基本法第30条规定，香港居民的通讯自由和通讯秘密受法律保护。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有关机关依照法律程序对通讯进行检查外，任何部门或个人不得以任何理由侵犯居民的通讯自由和通讯秘密。可以说，秘密侦查手段一直都没有充足的法律依据，在实践中也常常受到社会各界尤其是法律界的批评。但由于担心“严重阻碍执法”，政府也没有动力通过立法去规范这些行为。尤其是在2002年，廉署经过长达数月的秘密跟踪、监视和窃听，成功破获了高级警司冼锦华涉嫌收受利益及免费性服务这一大案，更坚定了政府支持秘密侦查措施打击贪腐犯罪的信心。但香港市民对规范秘密侦查行为的呼声却日益高涨，即使是反腐这一曾经颇具号召力的理由，也难以打消市民的担忧。

　　一直以来，香港法院对廉署以秘密侦查所取得的证据都持默许的态度，然而，2005年的HKSARv.LiManTakandOthers和HKSARv.ShumChiuandOthers，成为香港法院态度转向的分水岭。两案的主审法官都严厉批评了廉署通过窃听收集证据的做法，表达了希望政府立法规范秘密侦查行为的态度。

　　自从遭到法院的“狠批”，廉署一度停止了窃听及偷拍调查行动，令廉署的调查能力大受打击。因为与一般刑事案件相比，贪腐案件几乎没有明确的人证、物证。这让廉署“头疼不已”。为了避免廉署成为“无牙老虎”，影响对贪腐行为的打击，特区政府先是于2005年8月5日颁布了《执法(秘密监察程序)命令》，授权廉政公署、警务处、入境事务处、香港海关等四部门高级执法人员在指定的条件下可启动秘密侦查，试图给截听通讯等秘密侦查手段提供合法性基础。但香港终审法院认为，香港基本法明文要求任何秘密截取通讯的行动，都要“依照法律程序”进行，《执法(秘密监察程序)命令》属于“行政命令”，本身不属于法律，不能给秘密侦查提供合法性基础，因而是违背基本法的。无奈之下，特区政府只能加快立法进程，历经近6个月的努力，立法会最终于2006年8月8日“三读”通过了《截取通讯及监察条例》。廉署秘密侦查不受制约、没有规范的争议和质疑，也暂告一个段落。

　　(作者系《华东法律评论》编辑、清华大学法学院博士生 胡健)