北京城管人事调整引发公众对“城管警察化”忧虑

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　北京城管的“突围”之路？

　　北京城管看似简单的人事调整，再度引发了公众对于“城管警察化”的普遍忧虑

　　文/沈茜蓉 本刊记者/王婧

　　对于已经在基层“扫了7年大街”的城管白原来说，这几天北京城管“将由公安代管”的新闻，就像一阵风，没有给他的生活带来任何改变。

　　他一如往日地和街头的小商小贩、黑摩的、渣土车打着游击战，这些和他斗争了7年的无照摊贩比任何人都更加敏锐地感受着外界的动态，并据此改变他们的求生路径。

　　7月27日，中共北京市委组织部与市政市容委共同宣布了对新任市城管执法局局长的任命——由市公安局治安管理总队总队长李润华兼任。

　　同时，北京市城管执法局副局长王连峰介绍，城管执法管理体制或面临调整，将“有很大的变化”，可能“由公安代管，但不是纳入公安队伍”。一时舆论哗然。

　　然而这一变化在短期内并没有改变白原和小贩们的对峙关系。“小贩都知道这就是拉大旗作虎皮，不能拿他们怎么样，”白原说，“最多只是让公安在联合执法的时候更积极一些。”

　　2006年8月11日，北京无证小贩崔英杰暴力抗法刺死城管李志强，引发公众和城管内部对于执法手段和方式的反思。4年过去了，城管改革在继续，而强制力缺乏和体制不顺的矛盾非但没有消失，反而愈演愈烈。

　　“时间久了，游商都知道你什么都做不了，你一暂扣他的物品，他就大喊城管打人了。”白原认为，缺乏执法手段已经把基层城管逼入绝境。

　　北京市城管执法局副局长王连峰在今年6月的一次公开活动中亦承认“执法手段缺乏”是“行政处罚权相对集中改革”中的主要问题。

　　在公安治安大队长兼任城管局长这一看似简单的人事调整背后，是几年来北京城管试图在体制上和策略上解决矛盾的重重努力：执法权的扩张、独立地位的争取、人员编制的扩大和换血。

　　城管警察化？

　　8年前，白原是一名人民警察。1年后，他成了一名城管,一当就是7年。

　　巨大的落差曾让他难以接受：每天在大街上扫荡，和小贩只能斗智却不能斗勇，有时说干了唾沫也没用。“说说，他不走我走。”白原笑言自己得有点“阿Q精神”。

　　这些和“天下安危系于公安一半”的地位实在相去甚远。做了7年城管之后，他越发觉得，光靠这种“君子动口不动手”的办法，是远远不够的。

　　在“北京城管公安化”的新闻出炉的这些天里，白原认真看了论坛里每一条批评，却一言不发。“都说城管权力大，我们要管的是很多，但哪个是好管的？”

　　用白原的话来说，城管在诞生之初，就是将工商、市容、环保等部门“最难管的”，针对“弱势群体”的处罚权集中。经过2002年、2004～2005年的两次大规模扩权，北京城管的职权已经从原来的5方面94项行政处罚权发展到14方面共308项行政处罚权。

　　而这一职权集中的过程，在白原看来，与其说是“相对集中行政处罚权”，不如说是“相对集中社会矛盾”。

　　几年前，白原在对违规驾驶的渣土车的处罚中曾遭到过一次围攻。他站在渣土车前面，故作镇静，却听到旁边的人毫无顾忌地大喊：“你就开车吧，轧死了他我负责！”

　　“这时候就得保持沉着冷静，”白原回忆道，“关键时刻就得要拿出玩命的劲来，你要让他们看出你害怕了，那你就悬了。”

　　对违规渣土车的处罚是他工作的重要部分，而在这些违章行驶者的背后，大都是类似黑恶势力的组织，还有更多时候是面对精明的无照小贩的无奈。白原认为，强制手段的缺乏已经让城管到了无计可施的地步。

　　之所以无计可施，是因为相对于14方面共308项行政处罚权，现行法律规定城管的直接强制执行权仅为8项(均为强制拆除或清除)。最为关键的是，《行政处罚法》第16条规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。

　　从这个角度理解，清华大学行政法副教授田思源认为城管内在就有“警察化”的冲动：“执法权的范围扩大，又缺乏强制手段，客观上必然导致强制力的扩张。”然而，这样一种扩张的思路是非常值得警惕的，“城管是站在第一线和最弱势的老百姓直接冲突，它如果有警察权，只会激化这种矛盾，引发和社会更大的冲突。”

　　冲突，在城管和小贩之间从来是常态。在崔英杰刺死海淀区城管大队副队长李志强之后， 2008年11月27日，北京天安门地区，18岁的少年曹强发小广告时，被两名城管队员追至河边，坠河溺亡。这两起“你死我亡”事件的发生引发了公众质疑城管执法手段的呼声。某种程度上，这些案例既解释了城管警察化的内在动因，也警示着它可怕的后果。

　　田思源曾经多次参加北京市城管局关于执法权的研讨会，并为他们编写过一部培训教材，他透露：“城管这些年始终在争取警察权。几年前，北京城管就曾经想把这个权力要过来，但是这样就牵涉修改法律，这是不可能的。”

　　北京城管“退而求其次”之举也并非最近才有，2007年为了整顿即将到来的奥运期间的城市秩序，北京市城管就曾经开展过与公安、工商等部门的“捆绑式”联合执法，宣武公安分局、公安交通支队更是有共10个民警常驻宣武城管大队，参与日常城管执法工作。这一业务协助的关系亦延续至今。而此次公安治安队长兼任城管局长的做法，在中央民族大学教授熊文钊看来，也是一种“试图通过高层协调带动业务协作关系的人事变动”。

　　然而，即便只是人事变动上的试探之举，已经足以引起公众的巨大反应，多家媒体撰写社论警惕“城管警察化”，关于此事的讨论亦成为网络热词。

　　对此，田思源旗帜鲜明地反对：“城管的主要任务是服务，警察的主要任务是维稳，城管变警察，绝不是为了服务。”

　　城管的尴尬时光

　　在田思源看来，行政执法权的内容过多和手段不足是城管发展的根本限制性矛盾。要走出这一困境，要么在体制上调整，理顺执法权，要么争取强制手段。而其实在公安化的态势之外，北京城管早已在前者的方向上做过努力。

　　白原的记忆里，北京城管因为体制上的变动而受到如此大的关注，今年绝非第一次。在去年2、3月之间北京的“大部制”机构调整时，城管在第一轮公布方案的机构设置中“消失”，引发坊间传言城管被取消，是最惊心动魄的一次变动。

　　而在行政法学教授、西城区城管大队对口指导专家熊文钊的记忆中，那反而是北京城管争取机构独立的一次绝好机会。“事实上，北京城管想独立，做了努力，但是市政府那边最终没有给编制序列。”他说。

　　2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、国务院核准的《北京市人民政府机构改革方案》。在这一方案中，没有任何关于城管队伍的表述。北京市城管执法局原本属于市政市容委下属的部门管理机构，然而这次也在方案中的6个部门管理机构中消失。

　　消息一出，便引发媒体的持续关注和网友的热烈讨论。当时有媒体援引知情人士的话语指出，“改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在，但其职能将仍然被保留。”

　　直到3月19日北京市政府办公厅发布《北京市人民政府关于机构设置的通知》，北京市城管执法局才又一次在部门管理机构中出现。

　　在这一个月身份不明的尴尬时光里，基层队员们不知内情，议论纷纷。“谁也不知道怎么回事，大家都挺消极的。我是无所谓，下岗了要不就当游商呗。”白原回忆道。关心时事的小贩也更加“嚣张”起来，有的甚至和白原说：“你们别管我了，反正过两天你们也被取缔了。”

　　而此时，在城管的上层却有着更多的考虑。这一个月正是北京市编制办“三定方案”(定机构，定编制，定职能)的时间。“北京市城管局这边想争取独立，即便作为副厅级单位由市政府直接管理也好。”熊文钊说。

　　北京市城管执法局自诞生以来，就实行市局隶属市政市容委，区县大队归区县政府直管、受市局业务指导的体制。然而在2002年、2004～2005年两次大规模扩权之后，随着城管行政处罚职能的扩张，客观上增强了对城管局协调上层、指挥下层能力的要求。这一要求内在构成了北京市城管执法局争取独立的动因，而沈阳、西安等城市城管局的成功直属管理，也使得北京城管感觉到独立有其现实可能。

　　而在当时机构调整以后，也确实多了一个机构序列。然而最终这个序列并没有给北京市城管执法局，而是将建设委员会更名为住房和城乡建设委员会，归市政府组成部门。“在这个三定方案中，还是没有最终明确城管的地位。”熊文钊说。

　　之所以要争取独立，是为了提高地位，强化行政执法权。王连峰副局长在今年的公开活动中曾表示，由于与相关执法管理部门的关系尚未理顺，协调统一的执法格局尚未形成，制约城管的发展，因此城管在体制上的变动是迟早的事。

　　北京市城管最终失去了在2009年那一次机构调整中获得独立的机会。在市级层面的独立失败，也阻碍了北京市城管局在编制和区县关系的问题上改革和突破，而后两者，已愈发成为北京市城管在发展上的两大重要制约因素。