改革开放以来中共中央组织机构是怎样调整的(3)

　　中纪委：作为党的民主保障机关

　　改革开放初期的中纪委有着不同寻常的意义与作用，但以往研究者仅仅把它看作以反腐败为主要职能的监察机关，忽视了其设立的时代背景，而无法洞察它在党的组织内部的权力角色。

　　从党的纪检机关发展历程看，中央的纪检机关有两种设立模式：一种是作为中央组织系统的工作部门，一种是作为中共中央的领导性机关。前者如1949年11月成立的中央纪律检查委员会，处于中央政治局领导之下。当时的中纪委书记朱德就曾深感这种组织构架难以有效开展工作。1955年高饶事件后，中央认为以前的“党的各级纪律检查委员会的组织和职权已不能适应在阶级斗争的新时期加强党的纪律的任务”，决定成立中央和地方各级的监察委员会。中央监察委员会由党的全国代表大会选举，并由中央委员会全体会议批准，成为中央领导性机构之一。“文革”结束不久，中共十一大即决定设立各级纪律检查委员会，十一届三中全会选举产生了第一届中央纪律检查委员会。十二大上，中纪委被确立为由党的全国代表大会选举产生的中央领导性机关。

　　中纪委与中央监察委员会虽然在制度构架上都属于中共中央的领导性机关，但二者的历史背景决定了它们工作思路有着极大区别。中央监察委员会设立起因是高饶事件。中央高层主要反思的是加强党的团结的问题，防止堕落蜕化滋长的个人主义问题。而中纪委设立于“文革”之后，是建立在对“文革”悲剧的反思之上。中纪委第一书记陈云说，中纪委的主要工作就是“抓党风”，但需要指出的是，“陈云所说的党风问题，在当时，重点是健全民主集中制。”新制定的中纪委《关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》将“维护党的民主集中制，保障党员的民主权利”作为其工作任务之一。“文革”结束不久，中央领导同志提及“民主集中制”，更多的是强调其民主的意义。新成立的中纪委第一次全体会议就讨论并通过了《关于党内政治生活的若干准则(草案)》。该准则12条的核心就是保障党内民主：如第2条“坚持集体领导，反对个人专断”；第6条“发扬党内民主，正确对待不同意见”；第7条“保障党员的权利不受侵犯”；第8条“选举要充分体现选举人的意志”；第11条“接受党和群众的监督，不准搞特权”。可见，中纪委设立的初衷是就党内的整个政治生活而言，核心在于防止权力过度集中，形成个人专断。而要防止个人专断，针对就不是一般的党员干部，而是党的主要负责同志。从这一目的出发，中纪委就不仅仅是以反腐败为主题的纪检监察机构，而是党的民主保障机关。

　　从组成人员看，十一届三中全会选举产生了陈云为第一书记、邓颖超为第二书记、胡耀邦为第三书记、黄克诚为常务书记的中央纪律检查委员会。第一届中央纪律检查委员会委员大多为经历过革命战争，经受过斗争考验，声誉卓著，在党政军内有高度影响力的老同志。这种权力配置和人员组成意味着，中纪委足以对当时的中央负责同志起到监督和制约作用。

　　上世纪80年代中后期，随着老一代中纪委组成人员逐步淡出，党和国家廉政建设形势日趋严峻，中纪委的工作重心越来越集中于反腐败领域。这就造成中纪委与国家监察机关的工作交叉和重复。1993年2月中共中央、国务院发出通知批准中央纪委、监察部合署，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。自此，中纪委虽然仍然作为中央的领导性机构，但其权力角色已经转化为具体的专业职能部门。

　　考察中纪委的权力演变过程，我们可以解释当前廉政建设的一个矛盾现象：一方面是党和国家反腐力度不断加大，一方面是对“一把手”的制约和监督机制始终未能有效形成。这正是因为党虽然不断加强了反腐败制度，但在建立民主保障机制上仍有待突破。中国的政治体制改革需要重新认识中纪委设立之初的深远意蕴——透过其权力角色的演化轨迹来探索如何完善权力制约与监督机制，如何调整党内的权力分配格局，更重要的是如何去构建党的民主保障制度。