学者谈京藏高速拥堵：须防府际协调硬伤

　　当政策的出发点是局部利益优先于整体利益之时，拥堵事件发生就不足为怪了

　　文/熊文钊(中央民族大学法学院教授)

　　不久前，京藏高速公路罕见的大范围拥堵吸引了多方注意。诸多专家从自己专业的角度作出了解读。但笔者认为，分析根本性的体制原因，应从当前我国府际关系切入。

　　府际关系，亦即政府间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。实际上，除各地区之间的府际关系外其他三种府际关系，都或多或少地在这次拥堵事件中扮演了重要的角色。

　　首先看中央政府与地方政府间关系。这主要体现在突发事件的协调层面上。一般而言，在几个地区间出现突发事件由其共同上级进行直接的指挥和协调，是基本的行政规律。但是当京藏高速的拥堵事件蔓延蒙、晋、京三地时，所能够找到的共同上级就只有中央政府——国务院。一方面，国务院的业务范围面向全国，事务处理量巨大，很难保证调用充分的内部资源来处理某一局部的事项；另一方面，即使从许多客观方面而言都不宜由中央直接担任这次拥堵事件的协调指挥者，但是由于体制安排所限，又不得不如此。也就是说，体制原因迫使我们不得不选择一种效率低下的行政管理或运行方式，来处理京藏高速的拥堵这一迫切的地方问题。联想到数年前我国南方遭受冰雪袭击，温家宝总理不断折返于灾区和北京之间处理大量的协调性事务，央地府际关系失调的流弊其实在那时就早已凸显。倘若不引起足够的重视，未来再发生类似事件，我们仍将继续被效率严重低下的负累所折磨而不得要领。

　　其次看地方政府之间关系。可以说，拥堵事件是由内蒙古、山西和北京三个省级地方政府之间的关系失调而引起的。可以就几条主要的拥堵原因逐条剖析。第一，110国道作为京藏高速的重要疏导通道，长期承担着重要的分流职能。而且，自从北京出于地方利益考虑从2005年起就在作为京藏高速重要组成部分的八达岭高速全天候限制4吨以上的大货车通行，110国道已经成为该路段唯一的疏解线。因此，8月中下旬北京境内对该国道实施封闭大修之前，就应当同蒙、晋方面进行良好的沟通，做好车辆分流的预案；第二，高速公路的分段收费体制加剧了拥堵程度；第三，各地对不同利益形式的追求构成的直接冲突凸显地方府际关系的失调。各地政府对超载的货车采取了不同的处理方式。蒙、晋两地，对超载的货车罚款了事；而北京则要求超载的货车必须卸掉超载的部分才予放行。这造成了各地间频繁地重复检查作业，降低了通行速度。另一方面，部分地方政府在同相邻省市沟通失当的前提下凭借政策乱收费，导致大量运煤车为逃避征费而纷纷涌入京藏高速。当政策的出发点是局部利益优先于整体利益之时，拥堵事件的发生也就不足为怪了。

　　再看政府部门之间关系。一是从高速路内部管理体系而言，多头管理已经让整个高速路网的正常运行不堪重负。路面的保养维护、通行秩序的维持、公路的实际运营等分别由不同的部门承担，各有职责也各有利益。于是每个部门都力图在管理手段和管理目标上向自己倾斜。

　　二是公路与铁路不同运输方式之间的配给不当，反映了相关主管部门之间关系的失调。由内蒙古向京津及东部海港输出煤炭的高速通道仅有京藏高速，巨大的需求和有限的通过量之间的矛盾极其尖锐。有专家提出了以铁路为分流方案的建议。但并未看到交通部与铁道部之间进行相关的沟通协调。

　　透过上述分析，如何从制度上构建协调、通畅的府际关系，才是真正的治本良策。

　　建议一：设立省际协调部门，理顺中央与地方府际协调关系与地方政府之间的府际纠纷。这种思路在制度实现上可能有三种模式。在中央设立地方事务部，统一掌管全国地方府际关系的协调与维系，其优点在于能够确保政策实施的一致性，但却必须建立在对当前省、部平级的制度作出根本性修改的基础之上；同时在东北、华北、西北、华中、华东、华南和西南分别设立大区事务协调机构作为地方事务部的派出机关，统筹区内有关事项的处理，但这种模式依然需要对现有制度作出较大调整；在各大区设立省际议事协调机构，赋予一定的实际事权，当本区机构无法完成协调任务时，方由中央出面解决，这是一种较为折中的模式设计，实现的阻力较小。

　　建议二：进一步推行大部门制改革，厘清各政府部门之间的内在关系，整合行政管理事项与权能，从根本上改变多头管理的格局。有必要进一步推进大部门体制改革，尽快实现铁路与公路、航空等运输方式的统筹规划与无缝对接。

　　建议三：进一步促进体制内部不同部门之间的行动协调与资源整合。比如，在高速公路管理体制内部，可将运营、养护、交管等业务合而为一，以减少体制内部的资源与效率消耗，从根本上确保道路通畅，实现对既有高速公路资源的充分利用。□