两高三部新规剑指司法人员渎职行为

　　《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中关于“调查后的处理”的内容,从5个方面赋予了检察机关全新的法律监督手段

　　检察机关作为国家法律监督机关正式行文,向被调查人所在机关发出纠正违法通知书,并建议更换办案人,这样一种强硬姿态对办案人员的职业影响是巨大的。

　　长期以来,检察建议作为检察机关履行法律监督职能的主要方式,存在着缺乏强制效力的问题。此次由两高三部共同签发的规定,试图改变检察机关对司法渎职法律监督程序缺失、手段刚性不足的状态,既细化了检察机关对诉讼活动中渎职行为法律监督的范围和程序,也强化了对诉讼活动中渎职行为加强法律监督的手段。

　　5部门发布这个规定的根本宗旨在于促进廉洁司法。然而,用权力制约权力,已经成为我们促进廉洁司法多年以来的惯性思维。将社会民众监督纳入法律监督的制度设计,是未来发展的必然趋势

　　【对话人】

　　中国人民大学法学院教授　陈卫东

　　法制日报记者　　　　　　杜　萌

　　【对话动机】

　　近日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》。规定主要就检察机关对司法工作人员渎职行为进行法律监督的职责,受理和调查渎职行为的责任、权限、方式,调查后的处理等作出了明确规定。这一规定将对司法工作人员的法律监督工作产生哪些影响?《法制日报》记者就此与中国人民大学法学院教授陈卫东进行了对话。

　　法律监督手段更趋多元化

　　记者:这个规定发布后,有关部门的负责人又向新闻媒体进行了解读。您参加过中国律师法、中国刑事诉讼法的立法起草与修正工作,主持召开过司法公正与司法改革、司法公正与律师辩护等大型国际研讨会,还担任着中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任的职务,可否就五部门这一规定介绍一下您的评价与思考?

　　陈卫东:规定是由两高三部共同签发,主要内容是规范检察机关监督诉讼中的司法渎职行为,这是落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的一项重要举措,旨在进一步深化检察机关法律监督,试图改变检察机关对司法渎职法律监督程序缺失、手段刚性不足的状态,既细化了检察机关对诉讼活动中渎职行为法律监督的范围和程序,也强化了对诉讼活动中渎职行为加强法律监督的手段。

　　记者:在强化法律监督手段方面,您怎么看?

　　陈卫东:长期以来,检察建议作为检察机关履行法律监督职能的主要方式,存在着缺乏强制效力的问题。当检察机关以“建议”形式履行监督职责时,被监督机关或被监督人员常常不予理睬,致其建议石沉大海,检察机关对此无可奈何,法律监督没有发挥应有的效能。

　　记者:此次发布的规定对检察机关履行法律监督职能的改进之处在哪里呢?

　　陈卫东:规定中关于“调查后的处理”的内容,从5个方面赋予了检察机关全新的法律监督手段。引人注目的内容在第二个方面——“对于确有渎职违法行为,但是尚未构成犯罪的,应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书,并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为,虽未构成犯罪,但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性,且有关机关未更换办案人的,应当建议更换办案人”。

　　记者:为什么说这方面的内容引人注目?

　　陈卫东:检察机关作为国家法律监督机关正式行文,向被调查人所在机关发出纠正违法通知书,并建议更换办案人,虽然不是检查机关的直接处分行为,但这样一种强硬姿态对办案人员的职业影响是巨大的。办案是司法人员的天职,办案权受限对其本人来说无疑构成巨大的压力。

　　记者:是不是可以这样认为,“向被调查人所在机关发出纠正违法通知书”、“将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理”、“建议更换办案人”这些做法扭转了以往检察机关向被监督机关、单位发送检察建议的单一做法?

　　陈卫东:是的,监督手段更加多元化,也更富有强制性。

　　应根据实际情况审慎监督

　　记者:在刑事诉讼中,检察机关对侦查人员和审判人员的渎职行为进行监督,这二者的监督有什么不同吗?

　　陈卫东:在刑事诉讼中,检察机关代表国家行使公诉权,作为控方有具体的诉讼职责和职能。由于诉讼结构讲究控辩平衡、审判中立的原则,当检察机关在诉讼活动中对侦查人员和审判人员进行渎职行为调查时,特别需要仔细斟酌,对不同的监督对象、监督的方式和方法应有所区别。由于侦、诉同为诉讼职能,侦查服务于起诉,所以监督可以带有命令式的强制色彩；而审判秉承中立及独立,对其监督手段的底线应是不妨碍法官的依法公正裁判。

　　记者:据了解,有学者对检察机关监督民事审判中司法工作人员的渎职行为有不同看法。

　　陈卫东:在学界,相关争论一直没有停止过。私法自治是法治的基本要求,国家公权不宜过多介入,否则会以国家权力支持一方或反对一方,以致当事人权利保护严重失衡。司法裁判具有鲜明的立场,在诉讼中一定会支持一方当事人而不支持另一方当事人。对司法人员的监督,自然会影响裁判的结果,出现有利于一方当事人而不利于另一方当事人的局面。因此,对民事审判中司法工作人员的渎职监督,在手段、范围和处理方式上应更加审慎。

　　纳入社会监督是发展趋势

　　记者:检察机关是国家的法律监督机关,而检察机关如何监督自身一直存在争议,这一规定发布后,公众注意到:检察机关工作人员的渎职行为也在调查核实的范围内。

　　陈卫东:规定要求“强化检察机关的内部监督制约,对于司法工作人员涉嫌渎职犯罪需要立案侦查的,对渎职犯罪的侦查和对诉讼活动的其他法律监督工作应当分别由不同的部门和人员办理。”我认为,为使法律监督更加公正,检察机关在内设机构上,应将行使监督职能的部门与行使具体诉讼职能的部门实现彻底分离。尽管如此,检察机关对检察人员渎职行为的法律监督只能说是内部监督,还是缺乏应有的公信力。

　　记者:改进这种内部监督状况,您有什么建议?

　　陈卫东:很显然,5部门发布这个规定的根本宗旨在于促进廉洁司法。然而,用权力制约权力,已经成为我们促进廉洁司法多年以来的惯性思维。现在,我们应该反思并评估这一思维定势带来的实际效应。我们看到,在国际上,多国政府在廉洁司法上更多通过社会和民众来行使有效的监督。比如,有的国家在警察局设立公民投诉委员会,这是一个完全独立于警察局的机构,其委员会人员来自社会各界；比如有的国家设立检察审查委员会,由11名公民组成,对检察机关是否滥用诉权作出决定,审判中的公民参与司法就更为普遍。这样做的好处是,既增强了公民对司法的理解和认同,又提高了司法公信力。

　　记者:您提到反思权力制约权力的惯性思维,这一惯性思维会带来哪些影响?

　　陈卫东:这些年来,我们出台了不少政策、规定,在制度设计和司法实践中将预防和查处司法腐败放在工作的首要位置,国家和政府在坚持不懈地投入更多的财力、人力,希望能够有效地运用权力制约权力,但现实成效难尽人意。由于制约权力的权力也要受到制约,制度设计愈加复杂,甚至在现实中出现因权力不当介入,致使公权机关在质疑和纠纷中越陷越深的困境,最终损害了司法机关的公信力。

　　记者:检察机关呼吁人民监督员制度立法已有多年,您认为如同人民陪审员一样,倘若让人民监督员发挥监督作用,您有什么样的建议?

　　陈卫东:人民监督员是实现检察机关的内部监督转化为外部监督的重要手段,是不是可以这样考虑,为使人民监督员更具独立性、公正性,人民监督员不应由检察机关选聘,而是由地方人大来选任,并使人民监督员的监督制度化、程序化,且具一定的法律效力。毕竟,将社会民众监督纳入法律监督的制度设计,是未来发展的必然趋势。