专家建议健全反馈机制 激发公众参与立法的热情

　　法律草案公开征求意见后，对征集来的公众意见如何处理？

　　听证会后，听证意见在行政决策中起到什么作用？

　　10月21日至22日，由中国政法大学法治政府研究院主办的“公众参与法律问题国际研讨会”在北京举行。与会专家普遍认为，由于缺乏反馈机制，公众不知道自己提出的意见终被如何处理，感觉无人关注，是在“自说自话”，因此公众参与法律制定、城市规划及其他社会事务的积极性不高，公开征求意见或听证会常常面临“你说你的，我说我的”的尴尬局面。

　　加大反馈力度，激发公众参与热情

　　全国人大常委会法工委国家法室主任许安标认为，公众只有了解了政府的决策意向，才能有针对性地作出客观评价。就公众参与立法而言，法律草案的公开是前提。“因为法律草案浓缩了立法过程中的各种信息，是公众参与立法、发表意见最直接的对象，也是解决公众参与立法不平衡的‘利器’。”许安标说。

　　据与会专家介绍，目前由于我国经济社会发展不平衡，有的群体人数不多却占有足够资源，可以“大声”表达自己的需求；另一部分群体人数很多，但由于资源有限、表达意识不强，在立法过程中“声音”微弱。这就出现了“声音大不一定人多，声音小不一定人少”的现象。

　　将法案原则上予以公开，就是为了给广大公众提供同等的立法信息，避免一些群体对立法信息享有优势。“事实上，法案公开是一种‘低成本’的参与形式，公众通过网络、电话和信函等多种形式能迅速便捷的表达观点，对于弱势群体表达利益诉求尤为重要。”许安标说。

　　据了解，从国外立法实践来看，法律草案公开已经成为立法公开的一项重要制度，比如加拿大政府在法规草案签署生效之前，必须在政府的官方刊物上公布，只有经过公开评论法规才能签署生效。目前在我国，法律草案也通过中国人大网等途径公布，向社会征求意见，其中对于一些重要法律草案，还会在全国性媒体公布，使更多人有所了解。

　　“法案公布不是目的，目的是为了实现公众的平等参与。”中国政法大学法学院教授刘莘说，“近两年来，全国人大及其常委会采用将法律草案向社会公开征求意见的方式收到了良好的效果。比如2005年物权法草案公开征求意见，收集到1万多条意见；劳动合同法收到的意见数量超过19万条，这都是民众的积极反应。”

　　但是刘莘同时指出，目前绝大多数法案的意见回馈仍然维持在1万件左右的水平，虽然数量不少，但相较于我国的人口基数仍略显单薄。还有些非常重要的法律草案，比如行政强制法、水污染防治法仅收到几千条回馈，这和法律本身的重要性不成正比。

　　“造成这些现状可能有很多问题，但一个重要原因在于公众参与立法是希望自己的意愿能在立法中有所体现，而反馈机制的缺失会使公众产生无人关注的‘错觉’，最终出现‘你说你的，我说我的’的尴尬局面。”刘莘建议，“因而要加大反馈力度，激发公众参与立法的热情。”

　　公众参与城市规划需“专业支持”

　　在论坛上，住房和城乡建设部城乡规划管理中心规划处处长邢海峰表示，建立和完善城市规划中的公众参与制度是个渐进的过程，其中一个环节是要为公众参与城市规划决策提供有效途径。

　　“目前我国在实行互动型公众参与中仍面临一些困难，这首先源于转型期城乡规划行政主管部门的行政能力不足，包括管理观念滞后，规划技术管理人才严重不足以及建设量大管理任务繁杂等。”邢海峰说，“很多时候即便政府和主管部门有良好的意愿，在面临大量的组织、沟通工作时，也往往心有余而力不足。”

　　邢海峰建议，以社区公益事务的形式实现民众参与城市规划决策。因为社区公益事务贴近个人生活，而城市规划本身就是与市民个人生活密切相关的规划建设，基层社区组织的参与形式更利于百姓利用日常生活网络实现沟通，更容易获得民众的理解。

　　他特别介绍了国外的“志愿规划师”制度。在国外，社区居民通过聘请社区规划师，及时了解规划动态和与自身相关的规划问题，进而激发社区居民参与规划的热情，增强居民的规划意识，让规划逐步有规划部门的工作转变为社会事业。

　　“可以在当地建立以规划师、建筑师为主体，其他专业相关人才为会员的规划师学会。各个社区根据本地特点，向规划师学会聘用对口的 ‘志愿规划师’，进而成立‘社区规划师工作室’。”邢海峰说，“社区志愿规划师作为民间规划咨询组织，在法律框架内独立运作，行政上不受政府领导。政府只负责对这一组织进行行业监督，咨询费用一部分来源于社区筹集，一部分来源于政府财政补贴。”

　　听证会不是公众参与唯一途径

　　“公众参与不但需要有良好的制度环境，更要求民间社会和政府都遵从‘善治’的理念，我国要全面实现公众参与制度的构建仍需要时间。比如公民参与公共事务的前提，政府信息公开制度尚有待落实；作为公民参与公共事务的基础条件，表达自由等权利尚待做实；除此之外诉求表达、矛盾调解等诸多机制都有待建立。”清华大学当代中国研究中心教授李楯说。

　　在李楯看来，与制度改进相对应的是人们思维和行为习惯也需要改进，目前我们还是欠缺一种“不同意见可以沟通、问题解决方案可以讨论得出、具体争议可以通过双方或多番谈判、第三方斡旋调停解决”的思路和方法。

　　中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华告诉记者，目前，在政府价格决策领域得到广泛运用的听证会，使得人们将“听取意见”和“听证会”画上了等号。但事实上，行政听证分为正式和非正式听证会两大类20多种形式。正式听证会是保护当事人利益、实现公平正义好的选择，但操作成本很高。在美国90%的听证会是非正式听证会，正式程序所占比例尚不足一成。在我国，在价格、环境、立法等多种听证会火热开展之时，非正式听证制度却被忽略了。

　　“我们也应当构建以非正式听证为主的公众参与机制。”王万华说，“虽然目前座谈会、政府官方网站留言等形式在实践中也得到较为广泛的应用，但由于并未通过立法实现制度化，行政机关在实践中也面临诸多问题。目前我国非正式听证制度的规定过于简单，而且由于对提意见人缺乏回应机制，也导致了公众参与热情的下降。”

　　王万华认为：“如何对待公众意见是听取意见制度的核心问题，这并不意味决策机关必须根据公众意见作决定。但是行政机关必须对是否采纳公众意见作出详细说明，这甚至应该成为最终公布规章的组成部分。”

　　本报北京10月22日电 本报记者 骆沙