专家评都市“安全瓶颈”:政府社会管理能力滞后

　　《瞭望》文章：突破都市“安全瓶颈”

　　低标准的城市化，将无力应对高度累积和放大的城市系统性风险，根本之策在提供均等化公共服务、提高城市化质量

　　“城市病”的苦恼犹在眼前，更紧迫的安全风险已悄然逼近。

　　上海“11·15”大火，数亿城市居民感同身受。生活在高楼里的人们，发出一个疑问：城市在带来更多富足和便利的同时，有没有带来更多安全问题？

　　非典、城市内涝、雨雪瘫城，快车道上飞速前行的中国都市，在这场大火之后，有望再次自省，审视自身与国际级都市的差距。

　　一系列“短板”，固然是这轮举世罕见的城市化不可避免的产物；探其原本，仍在于政府社会管理能力的滞后，在于均等化公共服务的缺失。摆在中国多数大城市面前的困境是：一个低标准的城市化，正勉力应对高度累积和放大的城市系统性风险，终将面临各类“安全瓶颈”。治本之策，还在于下决心提高城市化的质量。

　　城市应急“缺口”

　　仅以火灾为例，高层建筑消防救援，即是大都市的一个安全“缺口”。

　　配置先进云梯车不能简单解决超高层建筑的安全问题。现有技术下最先进的大型云梯车，动辄上千万元，伸展长度却难以突破110米，其对工作环境也有较严苛要求。比如，体积大，对道路宽度要求较高，时常受树木、架空管线等影响；重量大，伸展作业时两侧四个支脚要求路面具备相应承压能力。

　　从实践来看，大型云梯车从出警到现场真正实施灭火作业，至少需要20分钟。而一栋20层高的建筑物，在缺乏必要消防自救能力的情况下，从起火到形成立体火势，仅需十多分钟。

　　消防直升机的效果也不尽理想。无论喷水灭火还是救援，直升机受火灾烟雾和热气流、周围高层建筑等情况影响，很难接近失火点，应对城市高层建筑消防存在局限性。

　　此外，消防部门受限于站点建设、消防水源等因素，仅能强化自身出警能力。至于到达火场后，饱受消防通道不畅、供水压力不足、消防栓无水等问题困扰。

　　从国际范围来看，高层建筑火灾防范需通过强化消防安全标准，加强内部消防设施、器材，以及相应的建筑材料、建筑防火分区等安全措施来实现。

　　但目前，我国许多城市老旧高层住宅内部的防火分区仍存在一定问题，部分建材防火性能也难以保证。而一些别墅、高档商品房小区与城区老旧住宅、经济适用房、廉租房小区在管理、公共设施配备等方面存在的对比与差距，更值得关注。

　　另外，城市化程度更高的邻国日本，近年来已经对老龄化下的城市消防救援问题开展重点研究。这对我国快速向老龄化发展的一些大城市，一样是重大挑战。

　　火灾以外，内涝、地震、极端天气、传染病、大规模断电，等等，防范稍有不慎，都将成为大都市的“死穴”。

　　近年来，我国的“一案三制”(预案和法制、体制、机制)工作已经取得很大进展。但实事求是讲，我国目前的公共安全工作中需要破解的问题太多。仍以消防救援为例，现场如何划分现场警戒区、救援后的现场恢复标准如何，都还没有权威的操作细则。

　　再比如近年来多有发生的生命线工程事故。有的地区地上建筑非常美观，地下管线则老旧失修，且相关基础资料缺失，一旦发生管线破裂，甚至连布局图都没有，给应急处置工作带来很大困难。

　　在一些国家，已经注意加强城市基础信息数据管理。比如，英国、日本、俄罗斯等国若发生地震、火灾、恐怖袭击等重大突发事件，基本在24小时内就能评估出灾情和死亡大体人数，形成灾情评估报告，这对于及时实施救援决策很有帮助。这项基础性工作看起来简单，却非常庞大，需对当地人口、地理信息、建筑资料等信息作长期的调查、统计和研究。

　　上述的应急“缺口”，对于我国新成立的应急管理部门来说是重大挑战。保障公共安全是政府的重要职责，今后，应逐步让应急部门承担政府风险管理职能，成为政府整体风险管理建设的领导核心，提高政府和全社会的风险管理意识和能力。同时，努力把应急管理部门打造成突发事件的“问题收集器”，进而系统性、有针对性地解决重大安全问题；把应急管理部门打造成风险管理的“经验分享平台”，把从公民个体到基层政府的风险管理的经验快速推广，并促进公众的参与。

　　换言之，应急管理的有效性，应建立在日常管理的有序性之上。加强风险管理才能克服“头痛医头、脚痛医脚”的怪现象。

　　快速扩张的“先天病”

　　细察这类那类的“安全瓶颈”，有不少是由于城市规划管理与发展速度不相适应，在大城市建设之初就落下的“先天病”。

　　快速的城市化进程中，许多基础建设来不及跟上。比如，地下管网建设缺乏系统性综合规划，是国内城市一个普遍倾向。在布局规划时，上下水、电力、电信、燃气、供暖等管理部门相互分隔，缺乏必要的信息共享和协调。

　　比如，城市中小学校、医院等部门建筑设施应提高抗震标准。由于前期资金投入较大，此前较长一段时间部分城市回避了该问题，对一些防震技术的推广也热情不高。