地方施政重心悄然改变 政绩考核告别“唯GDP”

　　编者按：强国之道，藏富于民。民富国强一直是我们党和人民孜孜以求的宏大理想。改革开放以来，我国经济总量和综合实力不断壮大，与此同时，居民收入增长与经济发展未能完全同步逐渐成为今后谋求科学发展与社会和谐的重要瓶颈。

　　进入“十二五”历史新起点，党的十七届五中全会将“民富”目标摆上更加突出的地位，适时提出要“顺应各族人民过上更好生活新期待”；“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”；“坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民”。

　　在“十二五”即将开局之际，半月谈编辑部特别组织“富民优先”调研小分队，深入苏、湘、琼、内蒙古等省份，捕捉富民新亮点，探寻富民新路径。

　　不再拼GDP第一，“富民优先”渐成共识

　　“老百姓看经济发展，主要看收入而不是看GDP。”内蒙古自治区政府主席巴特尔在接受半月谈“富民优先”专题调研小分队记者采访时特别强调，“今年起，内蒙古不再追求GDP增速的全国第一。”

　　经济增速全国“八连冠”的内蒙古近年来令人刮目相看。正处于发展势头强劲之时，内蒙古自治区党委在近期通过的“十二五”规划建议中，正式提出把富民放在比强区更重要的位置。“让农牧民钱袋子鼓起来”响彻大草原。

　　国要强，民先富。经济较发达的江苏省早在2001年就明确提出“富民强省”的奋斗目标。之后，江苏省委省政府把“富民优先”战略鲜明地写入了当地“十一五”发展规划纲要。继江苏之后，从东部沿海的山东到中部粮食大省湖南，再到西部高地青海；从东北老工业基地黑龙江到南国边陲海南岛，许多地方正纷纷将“富民”一词作为发展的优先目标。

　　2006年，时任省委书记的张春贤在湖南省第九次党代会报告中将“富民”列于“强省”之前。他说：“富民，就是要加快由总体小康向全面小康的转变，让全省人民尽快过上富裕的生活。”在即将进入“十二五”时期，陕西省把此前“强省富民”的发展目标调整为“富民强省”。海南省委书记卫留成则多次表示将把让利于民、施富于民、与民共富的执政方针贯穿国际旅游岛建设始终，称“如果不能让海南老百姓富起来，那国际旅游岛建设就算失败”。

　　“强省”与“富民”的顺序之差促进了市县一级发展战略的调整。海南省中部山区五指山市市长黄坚说，富民是建设国际旅游岛的根本出发点和最终落脚点，今年五指山城镇居民可支配收入有望提高至11100元，而农民可支配收入有望达到3900元。

　　南京市社科院副院长陈如说，把“富民”置于“强省”之首，不仅仅是一个词序的调整，更标志着地方政府在发展指导思想和施政理念上的一个重大转变，顺应了人民群众过上富裕、美好生活的新期待。

　　因穷生变，顺势而变

　　各地发展理念的转变，基于各自特殊的省情，但更多的是因为在发展过程中相继面临着经济内生动力不足的困境，以及单纯强调GDP增长所衍生的社会矛盾突出。同时，这也顺应了群众日益增长的利益诉求。

　　改革开放以来，江苏GDP连续14年保持两位数增长，经济总量一直位居全国前列，2005年人均GDP突破3000美元。而与之形成反差的是：城乡居民收入水平一直徘徊在全国第七至第五位，特别是本省南北之间发展不平衡，不同群体的利益矛盾较突出。

　　“民穷省弱”曾是湖南的基本省情。改革开放以后，农业大省、财政穷省的定位使湖南人尴尬不已。“湖南运到广东一车猪，只能换回广东一车水(健力宝)”，这一笑话曾广为流传。强烈的反差使湖南人痛感“强省”的重要。自上世纪90年代末起，“一心一意抓经济，聚精会神谋发展”成为湖南各市县提得最多的口号。招商引资、项目工程成为市县发展经济的中心工作。

　　在“唯GDP论”和“唯财政税收增长论”的指导下，湖南省部分地区经济虽然快速增长，但问题也相伴而生：农民工收入增长缓慢、大学生就业难、社会保障水平低、环境质量下降等。与此同时，经济发展也出现了结构不优、质量不高、后劲不足的问题；城乡差距、贫富差距不断拉大；乡镇运行艰难，“买税”成风，农民增收缓慢，部分地区粮田抛荒严重。

　　在内蒙古，其GDP和财政收入增长飞快，但城乡居民收入增长滞后，尚未达到全国平均水平。城市还有80多万、农牧区还有120万群众依靠低保生活。内蒙古自治区党委书记胡春华在接受半月谈记者采访时说，内蒙古作为欠发达地区的基本区情没有根本改变，发展中逐渐暴露出来的种种问题迫使我们保持头脑清醒，不能再单纯地追求速度，而要把保障和改善民生作为最大政绩，要把富民放在更为突出的地位。

　　在海南，近两年居高不下的房价以及物价上涨的压力，使不少海南百姓陷入了“岛富民穷”的忧虑之中，甚至对国际旅游岛建设的宗旨产生了怀疑。目前，海南城市居民人均收入水平比全国平均数要低3000多元，农村低了300多元。要达到在未来10年左右使人均收入水平处在全国前列这一国际旅游岛建设的中期目标，海南至少年人均收入增幅要达到15%以上。

　　正是在这些背景下，优先解决群众富裕程度与经济发展水平不相称的难题，成为各地施政之急，执政之要。

　　政绩考核告别“唯GDP”，财政蛋糕蕴含“穷人经济学”

　　发展理念之变首先需要科学的政绩考核机制与之相适应。为此，各地通过弱化“GDP指标”、强化“民生指标”，围绕改善人民生活和提高城乡居民收入，尝试建立群众收入与经济发展同步增长的考核机制，推动“富民优先”。

　　已经初尝富民成果的江苏省用“不含水分”、“人民得实惠”、“老百姓认可”来定位江苏的全面小康。同时，在全国率先制定了省级全面小康四大类18项25条指标体系，把农民人均纯收入达1000美元、城镇居民人均可支配收入达2000美元和人均GDP超3000美元捆绑一起，作为衡量全面小康的核心指标，引导各级干部把富民作为最卖力的工作、最过硬的政绩。

　　2009年12月底，湖南省委省政府首次明确提出“2010年城乡居民收入增幅要与人均GDP增幅基本保持同步，不再将GDP作为考核各地的约束性指标”。同时，社保、扶贫、饮水、医疗、环保和法律援助等21项被列为政绩考核的“民生指标”。比如：到2010年底，新增37个基本药物制度试点县市区，新农合参合率要稳定在90%以上；全面实现300万农村人口饮水安全保障。

　　湖南省社科院研究员方向新认为，从淡化GDP考核到“城乡居民收入增幅赶上GDP”，背后都体现一种“富民优先”导向。而“富民优先”与近年来提及较多的“民生优先”一脉相承，同时，富民是在民生保障基础之上的提升和飞跃，内涵更具体、要求更高。

　　富民先从民生“兜底”开始。实施“富民优先”战略的地区普遍将财政“蛋糕”的一半以上投入民生保障。数据显示，2009年江苏省财政对民生和社会事业支出达1325亿元，增长17.2%，全省160多万大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险；而今年民生预算增长了22.9%。湖南去年用于社保和就业、医疗卫生、教育、环保等民生重点支出达1212亿元，占财政总支出比重的56.36%。

　　鄂尔多斯市委书记杜梓告诉半月谈记者，为扭转“富财政穷百姓”的状况，仅去年一年，鄂尔多斯市就投入124亿元用于“五有”(学有优教、劳有丰酬、病有良医、老有颐养、住有宜居)，占财政支出的54%。在二次分配中，力求瞄准最底层贫困百姓，加强社保体系建设，解决贫困人口的后顾之忧。

　　“去年政府共给我家发了6000元最低生活保障金，此外还有1200元临时救助金、450元取暖煤补贴、960元残疾人补贴，政策上照顾得很全面。”郝秀英是内蒙古伊金霍洛旗掌岗图村村民，四年前她丈夫出车祸丧失劳动能力。她家得到的全面保障，受益于鄂尔多斯市一系列富民政策的实施。

　　记者在内蒙古准格尔旗等旗县调查时同样发现，旗县之间仿佛展开了竞赛，争相出台城乡困难居民医疗救助金、大学生教育救助金、从幼儿园到高中15年免费教育等惠民措施，努力扩大民生保障覆盖面、提高标准。

　　促就业、涨工资，扩大中等收入群体

　　在近年的富民进程中，江苏特别注重让最活跃的生产要素流动起来，并在流动中实现价值，增收致富。“十一五”期间，江苏进一步促进农村劳动力转移就业、回乡就业和创业，出台了一系列配套政策措施。目前，江苏省累计转移农村劳动力1719.7万人，工资性收入已经成为农民收入的主要来源。去年，全省农民人均纯收入8004元，提前一年达到小康标准。

　　“以前，苏北发展慢，我们只能外出打工才能挣到钱。这几年，家乡发展很快，就业、创业的机会也很多。”陈斯中是江苏宿迁市宿城区农民，曾在张家港一家大型服装厂打工9年。去年，他回乡创办了自己的服饰公司，吸纳近百人就业。“如今我们返乡人员办厂，可以享受和外资一样的优惠与服务，前3年免税，厂房租金减半，开发区还专门安排一名工作人员帮我办理各种手续。回苏北发展，有前途！”

　　工资集体协商制度成为江苏富民实践的有效制度载体。目前，全省工资集体协商建制企业数达19.8万家，覆盖职工952.98万人。

　　江苏宜兴市官林镇通过开展电线电缆行业工资协商，行业协会和行业工会所属120家企业都签订了执行协议。履行结果是，该行业的全镇农民工群体的工资月收入净增18%以上。目前，宜兴市有30.32万名职工受惠于工资集体协商，其中涉及七成农民工。今年，经协商，生产一线职工月工资同比增长145元，增幅近10%。5年来，全市一线职工月平均工资翻了一番。

　　在湖南，作为富民之本的就业也被摆到前所未有的重要位置。2007年湖南在中部地区率先消灭了城镇“零就业”家庭。2008年，又实施重点工程带动、承接产业转移、创业带动就业、职业技能培训四大计划，使280多万返乡农民工中的230万人实现了重新就业和自主创业。

　　海南省保亭县的农村劳动力有近5万人，其中仅有5300人从事第三产业。县长彭家典说，第三产业中就业率越高，贫困面就越小。因此，保亭这些年找准农业与旅游业及三产服务业的结合点，实施乡村旅游富民工程。如农民与企业合作建乡村居家风情旅馆，农民在家里就能自主经营创收。

　　海南省通过增加民生投入、县域公务员津补贴、教师绩效工资，提高离退休金等系列富民举措，今年前三季度实现了城镇居民家庭收入继续保持两位数较快增长态势，居民人均可支配收入达到11574元，同比增长10.1%。此外，海南省第三产业快速发展，个体经营收益增加，特别是随着海南房地产市场的快速发展，租赁房租收入继续增长，促进了居民财产性收入明显增加。

　　数据显示，海南省城镇居民收入中四大项收入全面增长。其中，工资性收入为8035.9元，同比增长10%，对居民可支配收入增长的贡献率为60.7%，占居民家庭总收入的比重为64.5%，仍然是城镇居民收入的主体和增收的主要因素；经营净收入1322.67元，同比增长9.2%；财产性收入为448.12元，同比增长36%，增幅位居四大项之首；转移性收入2657.93元，同比增长9.9%。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，中低收入群体消费能力、消费倾向使社会总需求不足，在这种情况下，经济发展缺乏内生动力，并导致收入差距的不断扩大。坚持“富民优先”的发展，能带来老百姓收入水平的提高，带来社会消费率的提高，明显增强国家实力，促进社会和谐发展。因此，在发展的新阶段，“富民优先”有利于实现“民富国强”的伟大理想。(《半月谈内部版》2010年第12期/半月谈调研小分队 蔡玉高 谭剑 周正平 张丽娜)