如何化解养老之忧？政协委员献策应对银色浪潮

　　核心阅读

　　截至2009年，我国60岁以上的人口已达1.67亿人，占总人口的12.5%，占全世界老龄人口的1/5，成为世界上唯一老龄人口过亿的国家。据预测，到2035年，每两位老人，对应仅有1名孩子。老龄人口的迅速增加,对我国的社会保险、医疗保障及社会伦理等方面都提出了严峻的挑战。

　　老龄化·调研

　　城里养老条件好，难在没床位；农村养老空气好，难在条件差

　　“人口老龄化与经济转轨、社会转型相叠加，老龄问题与利益格局调整、思想观念变化相交织，已经并将进一步成为中国改革发展中不容忽视的全局性、战略性问题。”全国政协常委李崴说。

　　据民政部统计，除青海、西藏、新疆外，全国其他省份均已进入老龄社会。老龄化最为严重的是上海，60岁以上的老龄人口占全市总人口的比例高达22.5%，而北京这一比例也达到了18.2%。

　　“银色浪潮”所带来的养老问题备受社会各界关注。北京市政协围绕养老机构展开调研，发现北京“城里养老条件好，难在没床位；农村养老空气好，难在条件差；身有病残不能自理，难在无处收；退休工资收入低，难在价位高”。根据陕西凤翔县政协组织的入户调查显示，农村老人赡养存在着劳动负担重、供养水平低、生活照料少、精神赡养缺、医疗条件低、文化生活贫乏等问题。

　　在经济发展水平远低于城镇的农村，人口老龄化所带来的问题更为突出。全国政协常委张维庆认为，在城乡二元体系下，中国大量农村年轻劳动力向城市转移，导致农村的老龄化程度高于城镇，使农村地区成为我国经受人口老龄化冲击最严重的地区。

　　在陕西凤翔县，农村老龄人口约4.8万，占全县老年人口的3/4以上。农村老年人中，五保老人和低保老人分别为399人和9100人，无经济收入、依靠子女养老的约有1.01万，依靠自己劳动收入和积蓄养老的有3.8万人；空巢独居老人占了将近一半。

　　相较城镇而言，农村经济社会发展滞后，目前在整个农村还没有建成社会保障制度，医疗水平、基础设施条件差，而大量的空巢老人缺少“精神赡养”、文化生活贫乏的现象更为严重。针对这一情况，政协委员建议农村老人赡养工作应该把“老有所养、老有所医”作为根本保障。

　　老龄化·难点

　　养老床位少，保障面相对较小，区域之间、城乡之间发展不平衡

　　除了庞大的老龄人口基数，我国人口老龄化发展迅速。我国是世界上人口老龄化速度最快的国家，据联合国统计，从1950年到20世纪90年代末，世界老年人口数量增长176%，我国同期增长217%。老龄化从5%上升到10%，在发达国家用了40年或更长的时间，我国在20年之内就完成了。随着新中国的同龄人步入老年，全国老年人口正在由年均增加311万人，发展到年增800万人。

　　我国的养老保障体系经过20多年的改革探索与实践，初步形成了由社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的多层次养老保障体系。尽管养老保障体系的基本框架已经建立，但在运行中一些突出矛盾和问题却长期存在：相当数量的劳动者还没有纳入社会保障范围，社保总体水平不高，特别是财政对社保的投入仍显不足，社保历史责任与现实责任区分不够明确，特别在养老保险上，个人账户“空转”现象严重。

　　全国政协委员杨超认为作为第一支柱的社会基本养老保险依旧承担着主要的养老职能，摊子大，头绪多，责任重；第二支柱的企业年金近年来发展很快，但仅局限在部分行业和企业，社会化程度较低；第三支柱的个人商业养老保险发展水平仍不高。基本养老保险“一柱独撑”的局面长期存在。“三支柱”发展失衡，既给政府造成越来越大的支付负担和管理压力，也禁锢了养老保障的能力，难以满足人们多层次的养老保障需求。

　　总体来说，我国养老服务较为薄弱。据了解，我国社会养老服务体系建设存在诸多不足：养老床位少；保障面相对较小，服务项目偏少；区域之间、城乡之间发展不平衡，布局不合理；养老服务专业人员缺乏，投入不足，监管上存在薄弱环节。

　　“就以基础条件在全国数一数二的北京市来说，现有养老服务床位数不到4万张，只占60岁以上老年人口的1.8%，而在发达国家这个比例为5%至7%，我国亟待建设大量公办民助、民办公助、民办互助的养老机构。”全国政协委员景天魁举例说，与养老机构严重不足相呼应的是百姓日益强烈的养老服务需求，希望将来入住养老机构的老年人远远多于政府预期。但有限的资源并没有得到充分利用，因床位价格和位置等原因，床位使用率并不高，北京2009年的平均床位使用率不足50%，出现了2万多张的空置床位。北京市目前生活不能自理和半自理的老年人约32万，由于城区的床位少、价位高、机构不愿收等因素，这些需要护理型照顾的老年人难以入住养老机构，而据预计，未来5年将有47万老人需要护理型的照顾。

　　此外，北京市政协委员介绍，养老机构的配套医疗服务条件较差，即使有医务室也难于应对老年病、慢性病的日常治疗和康复工作，公费医疗、社会医疗保险等制度尚未完全与养老机构衔接，入住老年人普遍存在医药报销难的问题。

　　老龄化·建议

　　建立以救助型、福利型和市场型养老机构为主体的机构养老体系

　　建立起覆盖广泛的社会保障机制，不仅可以解决养老问题，而且可以刺激消费。全国政协委员刘荣玉提出建立共享型养老保障体制，建立覆盖农村的社会养老保险制度，解决农村老年人的养老金问题及“农转非”和失地农民的养老与医疗保险问题。

　　杨超委员建议，按照“低水平、广覆盖”的定位，着力扩大基本养老保险的覆盖面，促进养老保障体系“三支柱”协调发展。根据我国国情，坚持基本养老保险满足退休职工基本生活需要的定位，着重在扩大其覆盖面上下功夫，逐步将农村居民、城镇个体从业人员、机关事业单位职工等纳入全国统一的基本养老保险体系中来，向最广大的人民群众提供最基本的社会保障，促进基本养老保险在基础型社会保障层面发挥主导作用。

　　农村养老保险，一直是中国社会保障体系建设中的一个难点。刘荣玉认为，农村的重点应进一步完善社会救济以及以保吃、保住、保穿、保医、保葬为内容的“五保”供养制度；提高企业退休人员老年生活保障水平，包括提高基本养老金水平及生活补贴水平；完善老年人的各项社会保障制度，并应作为民心工程加以建设；发展养老院、家政服务、休闲设施、医疗保健等养老产业，清除阻碍非公有资本参与营利性养老服务机构的体制性障碍，制定和完善扶持老龄产业发展的优惠政策，培育老年产品市场；鼓励非政府组织、社会团体参与养老事业。

　　不同于传统家庭养老和养老院机构养老，“社区养老”又称居家养老，除接受家庭照顾外，主要依托社区提供的居家养老网络和义工自愿养老服务，兼具家庭养老和社会养老的优点，被认为是当前最为可行的选择。全国政协委员何小平说，“老人住在家中，但是养老服务却是由社会来提供。老人既留在熟悉的环境中，又能得到生活和精神上的照顾。”杨超认为，“社区养老作为家庭养老的重要补充形式，具有医疗服务专业化、社区规模体系化、资源配置成本低等优势，能够更好地满足我国基本养老的需求。”

　　就养老社区建设，杨超提出应该加大政府税收优惠力度，加大政府融资支持力度，重点支持保险机构投资养老社区。何小平委员建议，每个社区要逐步建设各种设施，包括集中居住设施，如老年公寓、托老所、日间照料中心等；同时建设社区医疗卫生服务站、老年人护理院等医疗护理设施，还要在社区内建立老年活动中心、健身中心等文体活动设施；还可以提供入户陪护、紧急援助、送餐等服务。

　　社会化是解决养老问题的必然选择。全国政协委员伊丽苏娅表示，政府可以考虑，搭建“社区养老”平台，政府可以考虑牵头引入民间资本或海外资本，并在税费方面给予减免优惠；由民间组织来做具体的工作，比如小型的民办养老院与社区结合起来为老年人提供服务等。刘荣玉建议，以家庭养老为基础，倡导发展全方位养老模式，走一条具有中国特色的以国家、社区、家庭和个人相结合的养老新路。

　　全国政协委员、杭州市政协主席孙忠焕指出，仅仅依靠家庭养老和社区养老难以满足老年人的需求，大力发展各类机构养老事业势在必行。政协委员们表示，我国应该加大托老机构的建设，增加养老床位，为养老事业发展预留空间。北京政协委员也提出可以建立租赁型的老年社区，也可以通过将空置房进行改造的方式，转为养老院或托老机构。

　　发展养老机构还需积极创新养老机构的发展模式。孙忠焕建议，建立以救助型、福利型和市场型养老机构为主体的机构养老体系。救助型养老机构主要解决有特殊需求的老年人群，如农村“五保”、城市“三无”人员、失去生活自理能力的老人等的基本养老问题。与此同时，福利型养老机构，主要为那些既不是救助型养老机构的服务对象，也无力支付市场型养老机构服务的普通老年群体提供服务，可采取个人、社会和政府三方承担的方式进行。市场型养老机构，则主要满足有较高支付能力群体的养老需求，这是民办养老机构的发展方向。

　　另外，政协委员们普遍认为，涉及老龄工作的职能部门难以统筹协调、养老政策“碎片化”等原因，很多有益的政策在养老机构的发展中并未落到实处。因此，养老机构的发展需要落实社会办养老机构制定的各项优惠政策，应该制定具有操作性的办法，对养老机构的建设用地、水、电、煤、气等优惠政策给予保障。