“我为什么亲自应诉，还动员这么多警察旁听？”浙江省杭州市公安局交通治安分局局长郑彤辉坚定地说，法治社会要求警察严格依法办案，所办的案子要经得起法律的检验。

　　前不久，杭州市江干区人民法院公开审理了原告章某诉被告杭州市公安局交通治安分局公安行政处罚争议一案。章某因涉嫌偷手机被交通治安分局给予拘留15天的行政处罚。章某不服，诉至法院，要求撤销行政处罚。郑彤辉亲自到庭应诉，六十多名民警参加了当天的旁听。

　　“面对行政诉讼，为保障公民的权利，我理应到庭，还原事实真相。”郑彤辉如此解释他出庭应诉的动机。

　　而该案的开庭在引起社会关注的同时，也将近年来渐成常态的行政首长出庭应诉制度再次推向了公众的视野。

　　行政首长出庭应诉从个别走向普遍

　　杭州市江干区法院行政庭副庭长魏东所告诉记者，行政首长出庭应诉，在他们这里已不是新鲜事儿。

　　据介绍，自2007年4月《杭州市江干区行政首长出庭应诉工作实施办法》施行以来，截至目前，江干区法院已审理了5起行政首长出庭应诉的案件。

　　“作为地方行政审判司法环境得到优化的重要标志，行政首长出庭应诉制度一直以来都是法院联合地方政府努力构建的重要制度之一，但囿于各种因素的影响，前些年行政首长出庭应诉的情况并不乐观。”回忆起当时的情景，宁波市中级人民法院行政庭法官章浩一脸无奈地说，有的法院全年没有一起被告法定代表人出庭应诉的案件，更多的行政首长愿意身在“幕后”而不愿走到“台前”接受原告质问和法官询问。

　　2006年9月，宁波市政府出台《关于在全市行政机关中倡导和逐步推行行政首长出庭应诉工作的通知》后，扭转了“全年无应诉首长”的现象。进入2007年，行政首长出庭应诉在宁波两级法院的行政诉讼庭审中已是较为普遍。

　　数据显示，自2006年10月以来，宁波市两级法院审理的行政案件中，行政机关首长(包括负责人)出庭的有123人，大约占总结案数的七分之一。

　　行政机关负责人出庭应诉制度越来越得到社会的认同，行政机关负责人出庭应诉从个别现象逐渐走向普遍现象。记者了解到，2005年，江苏省南通市行政机关与法院率先推行行政负责人出庭应诉制度。如今，江苏全省已有11个地级市和31个县(市、区)的党委、政府出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度，4年来全省被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件累计达1213件。

　　来自宁波中院的一份调查显示，行政机关负责人出庭后，总体庭审效果均较以前有所提高，行政协调结案成功率亦有所提高。在全市审结的382件一审行政案件中，有行政机关负责人出庭的案件71件，协调成功81件，成功率达到了36.6%。

　　一半以上行政首长出庭实质参与度不高

　　采访中，有许多法官对记者说，行政首长出庭应诉制度的落实，增强了行政首长依法行政的意识，而且通过参加诉讼，“一把手”及时查找和发现了问题所在，这为行政权力的正确行使和行政管理政策的正确出台搭建了信息反馈平台，同时也为法院做好行政诉讼协调工作、妥善解决行政争议提供了现实条件。

　　但是，也有法官坦言，实践中，行政首长出庭应诉主动性不够，出了庭也只是走走形式等问题渐次显现。

　　“国土部门的负责人在整个庭审中一言不发，只宣读了答辩状。”对此，小刘表示很失望。此前，因为对土地部门的行政裁决不服，小刘将国土部门告上了法庭。

　　宁波中院的统计也显示，占52%的行政机关负责人的庭审实质参与度不高。“真正熟悉案情，熟悉涉案法律法规、政策规范，对证据运用、焦点分析很清晰到位的，往往不多，行政机关负责人庭审实质参与程度还有待提高。”宁波中院行政庭法官谭星光告诉记者。

　　谭星光认为，尽管“一把手”不一定是业务主管，也不必具体参与部门的每一个具体行政决定，但对于工作的流程、办事程序、政策和法律依据应当是清楚的。在相对人质疑或法庭调查的情况下，由行政机关负责人当庭说明与答疑无疑会收到权威的政策宣示效果。

　　记者注意到，在治安行政处罚、户籍管理等案件上，几乎在宁波各基层法院，公安机关负责人都亲自到庭应诉，多个地方的公安机关还组织了民警旁听诉讼。与此形成鲜明对比的是，土地、城建规划、环境、劳动、工商等案件数量相对较大的部门，行政首长出庭应诉率并不高。

　　不同级别的行政部门首长出庭应诉也存在不均衡问题。有这样一组数据，从2006年1月起至2007年6月，宁波市级、区级、乡镇级行政部门涉诉行政案件分别为103件、676件、35件，法定负责人出庭应诉分别为6次、97次、5次。

　　进一步细化制度设计建议设立应诉法律条款

　　“如何才能更好的规范行政首长出庭应诉工作，充分发挥行政首长出庭应诉制度的优势呢？”这是章浩、谭星光等法官们一直在思考的问题。

　　谭星光举例说，有的地方规定重大、复杂的行政案件，行政机关负责人应当出庭，但重大、复杂的行政案件由谁确定、根据何种标准来确定，法院与行政机关对此判断不一致又如何办？

　　此外，就提高负责人庭审的实质参与程度，要求法官在庭审中有效引导，通过业务程序、政策流程的解释等手段，给负责人创造有效参与的途径，征求行政机关的意见，对何种条件下行政机关负责人应出庭达成共识等等，这些都有待制度设计的进一步细化。

　　目前，制约行政机关负责人出庭应诉的有效机制是来自于行政机关内部考核。即未完成规定出庭任务的行政机关在年终考核时扣除一定的分数，从而影响行政机关在各机关间的排名直至奖金，本质上，这种约束是行政机关内部的约束，缺乏可直接归责的法律责任。

　　谭星光建议，在修改行政诉讼法时，设立行政机关负责人出庭应诉的条款，并引入相应的法律责任约束，具体条款可以以下面方式表述：“行政机关负责人在诉讼中，有就本单位职责、工作程序或具体案件事实进行出庭作证的义务，法庭在认为有必要时可通知有关行政机关负责人出庭。”他认为，在行政诉讼法修改之前，可以尝试推动地方立法，在本市范围内引入行政机关负责人出庭应诉的规定。(袁定波）