我国部门协调轨迹

　　部门间协调配合机制，本来是设置行政机构的组织工作必备内容之一。

　　新中国建国初期设置政府机构时曾经以设置专门协调机构体现这一组织原则，实行常设机构进行平级归口协调的模式。1949年设置的政务院工作部门中，专门设立了政治法律委员会、财政经济委员会和文化教育委员会分别指导和协调其他有关部门的工作。略去“文革”非常期间不说，从1954年到1965年国务院工作部门中取消了这类执行协调指导职能的常设委员会，代之以作为国务院办公机构的若干国务院办公室，开始了持续至今的层级协调模式。

　　1982年现行宪法施行后的历届国务院机构中不再有常设的专门协调机构，国务院设立了数量较多的临时或者长期存在的所谓议事协调机构，但是它们的协调对象是某一方面的具体行政事务。

　　对于现有机构日常工作的协调，则采取了国务院主管领导进行层级协调的模式，总理、副总理和国务委员在国务院秘书长和副秘书长的协助下履行对所辖部门的协调职能，这也是目前发达国家常用的政府部门间协调模式。

　　目前国务院系统内机构重叠、职责交叉和政出多门的问题，显然不能只是依靠现存的国务院领导层级协调模式来解决，而是要建立一个党的十七大报告提出的“部门间协调配合机制”。

　　有针对性地解决部门协调问题

　　“部门间协调配合机制”的构建，包括立法授权、行政机构编制管理和行政决策程序三个部分。

　　体制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，来源于立法授权和机构编制管理，只能通过改进立法和机构编制管理来解决；机制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，应当通过改进行政决策程序来解决。

　　行政职能在部门间的配置，从法律上说并不完全取决于政府换届时的机构改革，而主要在于国务院如何行使宪法规定的提交法律议案的权力、制定行政法规的权力和调整部门职权的权力，以及行使机构编制管理的权力。

　　仅就立法造成的职责交叉问题而言，国务院行政机构的职权越来越多地通过制定法律和行政法规规定，由行政部门自己设置职权的情形日益减少。

　　从近些年来立法情况看，涉及向国务院行政部门授权的立法，多数都是国务院部门起草后由国务院向全国人大提交立法议案后，全国人大或其常委会审议通过的，直接由全国人大机构起草后提交审议的立法相对比较少。

　　全国人大制定的法律造成的职责交叉确实存在，例如由全国人大专门机构起草后交由常委会审议通过的政府采购法，致使财政部和国家发改委同时取得了对政府采购的监管权力，造成目前政府采购市场及其政府监管的不统一局面。

　　但是总体上看立法造成的职责交叉问题，多数情况下还是出在国务院及其工作部门立法活动本身，解决途径是完善国务院及其工作部门的立法活动规则。

　　按照宪法的规定和依法行政原理，行政职权的授予及其在行政部门中的分配不是一次或者几次完成的，而是一个动态的经常性国家立法活动和行政机构编制管理活动。

　　体制性的行政职责交叉问题，仅仅指望合并的大部门体制不能解决根本问题。由于决定部门分立的因素复杂而且对立，行政职能在部门间的分配不可能按照一个标准达到体制上的合理。体制上不可避免的部门职责交叉，只能通过行政运行中的配合机制和协调机制来解决，尤其是行政级别相同的部门间职权冲突。

　　目前我国尚缺乏程序性行政决策协调机制，例如专门协调职能的政府部际会议。在法国，每周一次的部长会议被法国学者认为是重要的协调手段，总统和总理主持的部际委员会和部级限制性委员会是协调部门决策的重要机制。即使在设立大部门的时候，部际委员会仍然在协调部门职能方面发挥不可替代的作用。这是值得我国注意和借鉴的一种决策程序机制。(文/于安，作者为清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长)

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