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专家:当以"户改"为契机进行平等权利的制度变革

2008年02月13日 14:12 来源:《小康》杂志 发表评论

   政府应当以户籍改革为契机,进行平等权利的制度变革。 

  温铁军 中国人民大学农业与农村发展学院教授

    王太元 中国公安大学治安系教授

  胡星斗 北京理工大学教授 陆学艺 中国社科院名誉学部委员研究员

  白南生 中国人民大学农村发展研究院教授

  户口是表?还是根?

  温铁军:户籍制度上负载了太多因素,人们误以为是户口导致了城乡二元结构。其实户口只是一个标识,一个符号。单纯的户口有些省市几年前就完全放开了,比如石家庄、郑州,但结果未见得能解决关键问题。所以并非都是户口惹的祸,也并非只有户口放开才能起到作用。

  胡星斗:户籍制度看起来没什么作用,但它是一个权利的象征。有关部门就可以依据这个权利的象征,不给你相关的待遇,比如不给你小孩免费入学的资格,不让你享受低保的资格。现在有人说户籍制度没什么用了,有用的是其他附加制度。实际上这还是实行二元制度的一个借口。

  户籍制度是造成二元体制的因,二元的教育、医疗、养老是果,不消除因,期待果改变,由二元变为一元,是不可能的。

  白南生:户籍可以改,但是如果我们认为所有东西都是户籍惹来的,把户籍一改就解决了是错误的思路。

  先改户籍?还是先改附加制度?

  陆学艺:现在关键的阻力在于有些部门是从现有户籍制度受益的。军队在城里招兵代价大,招农村兵就较有利;有些部门、企业觉得农民工最好用。这里面涉及到很大的利益群体。这些利益绑在户口上,中央决策的时候往往被牵着走。如果要等到这些附加制度的改革如教育、医疗、养老、社会保障等都解决了再来解决户口问题,那50年也解决不了。户口不单是个条件,对一些单位来说还是个利益分配问题。

  王太元:恩格斯在《反杜林论》中说只有唯心主义和形而上学最省力,总想用一个绝对真理、终极真理解决社会上的一切矛盾、一切问题。我们目前就这样。每一个利益都在每一个具体的领域内,不把这个具体领域里不适当的制度改了,用户口一个领域的改革是代替不了的。马克思有句名言“物质的力量要靠物质来消灭”,我们现在的城乡差别、区域差别等,都是事实的经济存在,而不是个名称问题。就算你不叫“暂住”,叫客人,待遇就更好了吗?

  十六大以来中央的三农问题解决就非常好,农民的问题一个一个解决,农民的地位实际上提高了,农民和城里人的差距自然缩小了。

  胡星斗:不能够因为要进行配套制度的改革,因此户籍改革自身速度就减慢。相反,应当通过户籍准入的这种改革,推动其他附加制度的改革。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成本身很大程度上就是户籍制度造成的。而户籍制度存在的情况下,你要等到这些附加制度、配套制度都缩小,这是不可能的。

  我认为还是应该尽快废除户籍,以身份证管理取代之。为什么要这么做呢?假如废除了户籍,会导致一个直接的结果,会有更多的公民拿起法律武器,直接或者通过各种言路来要求自己的权利,比如要求打工子弟教育政府必须拨款,保证他们的受教育权,比如医疗,没有解决医疗保险的也会更多地向中央、地方政府要求某种医疗保险、大病基金。目前政府也在这么做。

  但是如果你不废除户籍制度,比如说北京市,至今他的财政预算都没有列入打工子弟的经费,以后如果没有了户籍制度,打工子弟就会说我们同样是北京市民,为什么北京市不给我教育的拨款,我就可能要去咨询、问责,甚至起诉等等。通过这样的废除户籍制度,能够促进二元附加制度尽快一元化。

  捆绑?还是剥离?

  王太元:十一届三中全会以来,我们所有的改革问题其实都是一个职责权利的重新调整,你非得要把所有跟老百姓相关的利害关系、利益关系都捆在户口上,让户口用一个制度来进行改革,这正好是二十年始终没改下去、改得不怎么样的结果。我们老是想通过户口改革一劳永逸解决问题,最后结局是多长时间什么问题都没解决得了。

  户籍改革必须把那些附加的利益剥离开,如果附加的利益不改,户籍永远代替不了它。

  胡星斗:从表面上看,的确不应该捆绑到一起,人人都认为不应该捆绑到一起。但是实际上不捆绑到一起你是做不到的。比如你提供社保、医疗、教育,户籍制度存在的情况下,你能不捆绑到一起吗?只有把户籍制度废除了,你如果还说我不应该享受北京市民的待遇,我就要起诉你了,这个时候所谓每个领域单独的改革才有可能启动得了。

  所以我主张在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革,即户口登记改革与教育、医疗等附加功能的改革应当同时并进。政府应当以户籍改革为契机,进行平等权利的制度变革。

  白南生:最根本的是城市化。现在的问题是最大的资源配置错位没解决。中国是45%的人务农,产值只占到13%,这是什么关系呢?3倍的关系,这样怎么可能让农民日子过好?还有他不是救济的对象,多数是有劳动能力的人,你不给他机会去争取他自己的生活。没事补他两条鱼,他日子过不好的。实际上农民能打鱼,你该帮他做的事是增加培训机会,增加他质量更高的就业机会,这是解决之道。只有把他们挪出来,才能解决农村问题。

  现在的迁徙是半城市化,真正城市化是沉淀下来,变成城里人。我们的迁徙是流动的,他也不知道到底今后能变成城里人,还是到别的地方去,因为城市没有给他任何承诺。

  一步取消户籍?还是先解决2亿农民工?

  胡星斗:我是主张建立身份证电子管理系统,每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码,可以把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化,户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来,包括个人纳税的情况、申领低保方面的情况,甚至作义工、慈善方面的纪录,还有信用情况、犯罪记录等等。这个系统快的话两三年就能做起来,做成一个全国电子身份证系统,电子身份证可以刷卡的,各个街头可以放刷卡机,你到一个城市来在刷卡机上一刷,公安部门就知道你到哪里了,所以不用担心治安问题。

  当然也有人担心,假如户口准入放开了,会有很多人拥进大城市。这个担心很没道理,中国目前事实上已经形成了自由迁徙,只不过这个迁徙没有获得法律上的认可。即使你放开户籍,让他自由落户,也不会有更多的人到北京、上海、重庆,因为第一他来必须有赖于生存的条件,找得到工作;第二必须要有住房,还有教育医疗等等条件的约束。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现,该来的都来了。

  白南生:现在放开了,可能导致一个结果——进来的不是交税的人,是为了看病、上学的人。他们要是也享受低保不乱了吗?所以就必须辨认你是否在这儿交了税,以此为依据判断你是否能享受到相关待遇。而且政府对公民应该有个承诺,告诉大多数人,你只要没有不良记录,有稳定收入、职业、住所,多少年以后就可以享受到怎样的待遇。但是现在城市没有给人任何承诺。我们做过调查,很多成功人士在城市买了商品房了,但你问他是城里人还是农民,他说我还是农民,他就不知道我今天在这儿,明天会怎么样。

  胡星斗:放开户籍制度最重要的意义是促进其他方面的改革。我们现在对人口的限制不但限制不住,而且越限制问题越多。北京说要限制在多少人口内,结果不断被突破,这个政策的结果使更多的人户籍不在北京,但是人在北京。其它城市也一样。限制的结果是人户分离更严重,导致的结果是社会治安更加难治理,于是在户籍上就更加限制,包括办暂住证等等,结果陷入一个恶性循环。

  陆学艺:我认为全国而言,可以分步走,先解决2亿农民工问题。城市化不光是住进来,一个农民变成一个市民,本身还有个交流,有个社会化过程。美国的政策就是你工作几年就能取得绿卡,外国人都这样,中国人干了十年二十年了你还不是市民说不过去。户口光笼统地讲有固定职业、住所,这个还不够,以后比如按照工作年限和当地对劳动力需要的程度来放开,不要一刀切。

  白南生:政府在配套上要想些办法,社会政策、公共政策都要考虑到。我们在4个县12个村有一个300户的调查,从95年开始做的,今年做的其中一个内容就是调查村里因为伤病回来的人。我们在城里抽样结果找不到这些人,你会发现农民工的就业率比城里人还高,身体比城里人还好,但实际上真正就业失败或者因为伤病严重的人都回农村了,看病把家里的钱都花光了,最后是农村的政府救济,都由农村承受。

  是全国一盘棋?还是先进行地方试验?

  温铁军:我们的城乡二元结构在于不能在全国实行统一的社保,四川人跑到浙江打工,交完了社保回四川了,社保却不能转回四川,只好退保。当地就说你骗保,你交了是要骗我地方财政。我们被人说是大一统的集权制国家,其实胡扯,哪有大一统哪有极权啊?都是各自一把号。有多少政府就有多少把号。该统一的不统一。所以导致农民没有国民待遇,在基本保险这件事情上至今没有。

  城乡统筹包含政治上,比如农民应该和城市一样,一人一票的,不应该再让农民8个人一票。8个人一票,你就是歧视性待遇!基本保险应该和城市人一样。城乡统筹的着力点,说到底是应该让国民享受同等待遇,是应该在公共开支基本的公平性上做到城乡统筹。

  胡星斗:这就需要中央从全国的高度进行协调、统一化。比如指定这些社保是可以转移的。你在东部打工,东部的城市就应该给你上社保,这个社保的资金如果你愿意都可以转移到你的家乡、你原来的生活所在地。这也形成一种变相的横向转移支付。社保可以转移、可以携带,是有利于中西部的。

  白南生:现在深圳等地有些做法是持续打工多少年以上就可以成为本地市民,但一个条件是限于广东省的,外省的还是没有制度去保障。这是一个很重要的问题:城市没有给人一个普遍的细则。这些都是没道理的做法,我们城市间的很多做法相当于一个国家对待另一个国家的做法。

  胡星斗:所以还是要全国一盘棋来考虑社会保障等各方面的问题,中央政府可以统一要求地方财政必须拿出多少钱用于教育、拿出多少钱搞社保,中央政府出多少钱,都要有一个明确的规定。现在是拿得太少,比如中国的教育经费,占GDP的比例目前还不到3%,社会保障各方面的支出也就占财政支出的20%左右,发达国家社会保障支出一般要占财政支出的50%以上,甚至60%,所以中国应该大力加强财政支出中教育、医疗、社保的比例,这样以后就不存在城市负担不了的问题。

  中国政府目前十分重视民生,重视社会保障的问题,以后要做的只不过是把社会保障与户口改革结合起来,而不是分开。同时中央政府要注意对地方政府进行财政转移支付,尤其是对一些外来入籍入户人口非常多的城市加大转移支付,以保证它接纳更多的外来人口。

  陆学艺:我们的工业化从五十年代到现在没有争论,没有哪个国家说工业化不搞的。但是城市化要不要搞一直有争论。我一直主张城市化是工业化的载体,现代化的阶梯,一定要搞。不能让2亿农民工都住在农村里,那现代化不了。因为实际上现在农业不需要那么多人,这个结构不改,很多问题解决不了。(记者 陶卫华 杜娟)

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