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湖北随州"大部制"7年:"黑脸"市编办主任成"红人"(2)

2008年02月28日 13:25 来源:民主与法制时报 发表评论

  逆行的阻力

  改革并非一帆风顺。7年来,虽然人员编制没有反弹,但机构却出现了反弹。说起机构的反弹夏明元有些忧虑。

  现在,随州市级机构由最初的55个上升到64个。唯一能让夏明元得到安慰的是,即使这样,相比兄弟市,随州还是要少10个左右的机构。

  在中国现行的行政管理体制下,随州的改革无异于逆水行舟。夏告诉记者,最大的阻力来自“上面”,无奈之下,5个机构独立分设。

  最初“独立”的是科协。在2000年,科协被合并到科技局中。但2005年市科协换届选举,在向省主管单位递交方案后不予批准,理由是随州科协不是个独立单位。最后,市里只好将科协与科技局重新单独设置。随后台办、残联、法制办、宗教事务局等机构纷纷分设出来。

  “上面干预的主要原因,是觉得这个机构不是独立的,就是对工作的不重视。”夏明元说。还有一个是“钱与物”的原因,随州一官员坦言,实际上,上面担心的是划拨的经费和设备是不是用在了自己的机构上。

  正因为此,上级部门经常给随州没有独立设置的机构穿“小鞋”。“他们找茬儿的手段很多,不通知参加会议,不发放经费等等。”夏明元表示,为此,市主要领导做了很多工作,利用开会的机会或者上面来检查的机会和上面积极沟通。

  “没有省委省政府的支持,光靠随州自身的力量,很难走到现在。”夏明元感叹,“省委省政府,对我们这个体制非常赞赏,多次会议表彰随州的做法,并让随州介绍这方面的经验。省委省政府甚至下发文件,不允许上级各个部门干预随州的设置问题。”

  缘何反弹

  随州市多出的9个市直机构,有5个是受到各种压力独立分设的。“安全监督局、招投标监督管理局、规划局、行政服务中心等机构是根据工作需要分设的。”谈起机构反弹的原因,夏明元说,“根本原因是无法可依,人治的因素比较重,无论机构的分设还是增设,都是上面一个文件来改变的,或者是上面的压力。什么时候这个工作重要,就增加一个机构,当然增加的多减的少。”他希望编制法早日出台,解决精简—膨胀的恶性循环。

  虽然随州又多出9个市直机构,但其改革的主要成果能保持到现在已属不易。

  早在1983年,一场“经济体制综合改革”在随州展开。它与17年后的改革有着相似的背景。当年,随县并入随州市(省辖县级市),计划单列,由湖北襄樊市代管。并且,随州市被列为湖北省经济体制改革综合试点城市。

  改革主导者是当时随州市委书记刘荣礼。他推行改革、精简机构、合并职能相近部门,其中包括将计划经济委员会与经济委员会合并,统称为“计经委”等等。虽然这场改革在当时极具前瞻性和突破性,然而,和大部分改革一样,它没有摆脱“人走政息”的命运。在刘荣礼调任湖北黄冈地委副书记、行署专员后,这场改革便逐步停止,当初合并的部门又分拆,重新恢复设立。

  随州市多名官员表示,2000年的改革能坚持至今,关键是三届班子的认识很统一,各部门的配合也非常默契。“如果没有市委市政府的统一认识,上顶压力下沟通,是没有好的结果的。精简—膨胀的循环,会在很短的时间内出现。”夏明元说。

  随州市委书记马清明告诉记者:“3届政府,铁板一块,能够不近人情地把机构编制人员稳住,书记、市长保持清醒的头脑,把握住改革的方向固然重要。但更重要的一条是政府职能要准确定位,把政府不该管的事情交给市场,交给中介,退出政府不该管的领域,只管政府该管的事情。政府职能范围确定下来以后,它想膨胀也膨胀不起来。”

  权力的监督

  国家行政学院教授汪玉凯表示,对权力的约束与监督问题是进行大部制改革的挑战。实行“大部制”管理后,一个部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,按照“决策、执行、监督”的改革思路,重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。

  夏明元告诉记者:“随州的改革离十七大的要求还很远。”但随州7年改革之路多少留有对权力监督的印记。

  据了解,随州社保中心就建立了一套督办监察的制度,用制度管人。此外该中心每年两次随机抽查考评,考评和福利直接挂钩。

  “人少事多,一个人办一件事,难免出现差错或者人情问题。为了避免产生差错,例如办理退休待遇的核算,你核算了之后,还有个人复核,再提交分管领导签批上报。”付加成向记者讲解他们的内部监督制度。

  对于整个随州市来说,各部门的权力还要接受外部的监督。2003年成立的改善经济发展环境办公室(以下简称:环境办)负责随州市软环境的发展。它还承担一项重要的职能:每年组织对各个部门进行评议。

  据环境办主任万良串介绍,被评议的53个对象分为三类,市政府工作部门,省里在随州的经济、金融管理等单位,政府直属及其他单位。给这些部门打分的则是来自市委、市人大、市政协、市政府、市民代表等组成的600人评议组。

  评议方式也由过去的定性评议转成定量评议。“共有7项评议内容,实行量化打分的形式。分数排在每一类最后一名的将会被黄牌警告。”万良串表示,所谓的黄牌警告就是成为环境重点管理,在重点管理期间不得评选先进,其单位主要负责人不得评先进、不得提拔、不得重用。如果连续两年被“黄牌”警告,就要换领导班子。

  据了解,旅游局曾经就因两次“黄牌警告”而换了班子。去年旅游局换了班子之后,在53个被评议对象中排到了前20名。

  最重要的是,每年的排名都会在由各部门领导人参加的大会上公开通报。“那些没有排在最后一名的部门,为了不至于名次倒退,为了面子也会在下一年的工作中提高服务水平。”万良串告诉记者。

  除了每年的评议,环境办还要对各部门的工作进行明察暗访、督办督察、受理市民的举报。

  为了配合明察暗访的工作,环境办花了8000多元从北京购置了一套隐秘拍摄的设备。目前,环境办还没有用这套先进设备拍到说服力强的素材。万良串说,这个设备起到的更大的作用是警示作用。“通过这个途径,能引起他们的重视,平时就要规范自己的行为。”

  环境办提供的一组数据显示,通过几年的监督,市民的投诉数量在逐年下降,其中,2007年环境办接到111件投诉,比上一年少了20%。而实行大部制的机构的投诉明显少于其他机构,去年大部制机构实现了“零投诉”。

  随州改革的指路灯

  在中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林看来,随州的改革具有大部门制的特点,但还没有反映大部门实质性特点,即十七大提到的权力相互制约相互协调的问题。它还是在原有的行政结构框架内实行的机构改革,是浅表性大部门制,不是深层次的大部门制。

  迟福林告诉《民主与法制时报》记者:“过去的几次机构改革,虽然也十分强调政府职能转变,但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。这次机构改革的主要目标是推进政府转型,实行大部门体制、加快行政管理体制改革都是推进政府转型过程中的重要措施。也就是说,在初步建立了市场经济体制的条件下,政府应当从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。”

  而大部制改革的一个主要难点则是部门利益的问题。迟福林表示:“因为要建立决策、执行、监督权相互制约又相互促进的机构,毫无疑问会直接触及到部门的利益。如何打破原有利益,是进行大部制改革的一个难题。这不是局部的问题,而是普遍的问题,不是浅层次的问题,而是深层次的问题。”

  迟福林认为随州的改革对探索大部制改革提供了一些借鉴:“只要下决心,是可以整合(机构)的。他们有迫切的改革欲望,敢于打破旧的体制,但又很难从根本上打破。”

  对于随州市的大小官员来说,十七大报告中提到的“探索实行职能有机统一的大部门体制”使他们找到了明确的目标,增强了信心。

  夏明元告诉记者,随州已经有了今后改革的思路,不过具体的得等到“两会”确定了大部制改革的方案后才能透露。

  “十七大之后,我们也不把上面的干预当回事了,因为它和十七大的精神相悖啊。随州的改革也更加有底气。”夏明元笑着说,“我们终于能长出一口气,有点扬眉吐气的味道。”

  副市长彭勇告诉记者:“蜂窝煤的眼上下对齐了,煤火才会烧旺。”

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编辑:朱鹏英】
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