落实科学发展的理念，着眼于改善民生，加强社会领域立法

　　再一次当选为全国人大代表后，山东律师杨伟程带着他的七件议案参会。即便有着数十年法律工作经验，杨伟程还是为此耗费了半年多时间。只要征集到30名代表联名，即可成为新一届最高立法机关的正式议案。

　　《瞭望》新闻周刊记者观察发现，今春两会上，人大代表议案一如既往绝大部分都是法律案，政协委员提案也有相当一部分是立法或修法建议。

　　去年10月，党的十七大报告指出，中国特色社会主义法律体系“基本形成”。意味着2010年形成中国特色社会主义法律体系的既定目标已基本达成。放眼未来，从两会中的大量立法建议来看，新一届最高权力机关的立法任务仍然不会轻松。

　　接受本刊采访的全国人大代表、全国人大常委会法工委副主任沈春耀表示，在过去的基础上，未来几年一个重要的立法方向将着眼于改善民生，着力加强社会领域立法。

　　政府立法也令人关注。温家宝总理在政府工作报告中指出，今年要重点加强改善民生、推进社会建设、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法。全国政协委员、国务院法制办副主任张穹对本刊详解了下一步政府立法的重点。

　　此外，本刊还采访了众多代表、委员，尤其是法律界人士，探寻并勾勒今后一段时期的立法风向与路线。

　　上届人大“超额”完成立法任务

　　在沈春耀看来，社会保险法、食品安全法、国有资产法等几部法律将是十一届全国人大及其常委会最有可能的具体立法项目。这几部重要法律，都是十届全国人大常委会的未竟项目。

　　在过去的半年中，十届全国人大常委会已进行审议但未最终通过的法律草案有循环经济法、行政强制法、社会保险法、国有资产法、食品安全法、残疾人保障法(修订)等，最高立法机关对上述法律将继续审议以保持工作延续性。

　　十届全国人大常委会五年立法规划及年度立法计划中另有一些法律尚未进行审议，如违法行为矫治法、侵权责任法、社会救济法、行政程序法、村民委员会组织法(修订)等。

　　沈春耀称，部分法律难以出台或历经十几二十年才出台，有的是因为体制改革不到位，如违法行为矫治法因涉及劳动教养制度、司法体制改革，必须体制改革先行，立法才能跟进。有的是因为现实条件不具备。还有的是因为各方面一时难达成共识。

　　据有关人士指出，立法规划和计划是预期性的、指导性的，而非指令性的。确定立法项目的主要标准分三类：基本的，对法律体系具有支架作用、必不可少的法律，如社会保险法、国有资产法等；急需的，经济社会发展现实所需、维护人民群众切身利益迫切所需；成熟的，符合国情、客观环境和立法条件比较具备。

　　相比未竟的项目，更多法律是“超计划”、“超预期”制定出来的。上届全国人大常委会立法规划安排届内审议的法律草案59件，最终却审议、通过了上百件。现行有效的229件法律，近一半是在上届人大制定或修改的。

　　全国人大和国务院立法机构有关负责人都曾多次强调，中国特色社会主义法律体系是开放的和发展的，不是一个静止、封闭的体系。

　　国务院法制办副主任张穹对本刊指出，在中国特色社会主义法律体系基本形成的历史新起点上，要根据新经验、新理论补充，修改已有的法律法规，废除对改革开放有着制度性障碍的法律法规，根据新情况、新问题，填补空白，及时制定新的法律法规，做好立改废工作。

　　以人为本着力社会领域立法

　　针对政府立法，张穹指出，要树立以人为本的观点，“在立法中解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”

　　2008年国务院立法工作计划安排了62件立法项目，其中有21件是坚持以人为本，着力改善民生、加强社会建设需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案，或需要制定、修订的行政法规，如残疾人保障法、农村土地承包纠纷仲裁法、防震减灾法、国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例、工伤保险条例、教育督导条例、城市公共交通条例、抗旱条例等。

　　此外，需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目也突出了民生问题，如社会救助法、慈善法、基本卫生保健法、住房保障条例等。

　　杨伟程代表所提七件议案，大半为关于制定住宅法、慈善事业法、医疗争议处理法、医疗急救法等民生议案，与立法机构的预定安排不谋而合。

　　中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成代表对本刊表示，近年来，民生问题越来越被摆到突出位置，也越来越需要将其上升到制度化尤其是法制化的层面，因此，立法机关接下来会更加重视民生方面的立法。

　　他预计，未来两年可以制定出来或修改完善的民生大法将有社会保险法、残疾人保障法、社会救助法、老年人权益保障法等，届时，全民的基本保障、困难群体的特殊保障将没有大的遗漏，“民生社会领域的法律就比较健全了”。

　　来自教育行业的湘潭大学校长罗和安代表建议，在条件成熟的时候，制定一部高等教育资助法，一时做不到的话，可以先完善现有的助学贷款制度。

　　来自医疗卫生行业的济宁医学院副院长武广华代表则希望，能有一部卫生方面的基本法律出台。

　　另如土地管理法等涉及群众切身利益的法律，今年仍然得到许多代表、委员的关注。如谢商华委员称，土地管理法虽经五次修订，但仍然存在着诸多问题和不尽合理之处，应予修改，以切实保障集体经济组织、村民对土地的权利。

　　规范公权将继续推进

　　谢商华委员是成都市中级人民法院分管行政案件的副院长，她告诉本刊记者，在行政案件中，有很大一部分是因程序不规范造成的。现行的行政程序规定散见在行政诉讼法、行政处罚法等单行法律中，不够健全，有不少缺失，因此建议制定一部行政程序法。

　　南开大学法学院副院长侯欣一委员有类似看法，“没有完整的行政程序法，依法行政就要大打折扣。”

　　在法学专家看来，依法治国的关键是对公权力的规范，行政程序法可为依法行政提供基本标准。

　　同样对公权力进行规范的还有上届全国人大常委会留下来的行政强制法，经过二审之后，“限权”色彩浓厚。

　　在公权力方面，沈春耀指出，国家赔偿法、行政诉讼法、刑事诉讼法等都有需要修改完善之处。苏州大学法学院教授杨海坤委员还建议制定中央与地方关系基本法。

　　规范公权力的另一面是对公民权利的保护。代表、委员中的一些法学专家认为，作为中国特色社会主义法律体系核心与统帅的宪法，已对公民权利作了较充分的规定，但有些需要进一步落实到具体法律中。

　　杨海坤委员建议，制定尊重和保障人权法，推动我国人权法律体系形成一个以宪法、人权法、普通法律、法规、规章等为基本内容的多层次人权保障结构。

　　从目前最高立法机关透露的情况来看，民主政治、人权方面的法律，基本确定会修改的有选举法，在专家看来，这既是对十七大报告中逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议的落实，也是对宪法规定的选举权的落实，也是对法律面前人人平等的法治精神的落实。

　　还有代表表达了修宪的期望。如湖北省人大常委会副主任周洪宇代表建议，在宪法中增加关于“科学发展观”、“和谐社会”等内容，增加“新社会阶层”的表述，恢复“公民享有迁徙自由权”的内容。同时，制定如《公民迁徙法》或《户口管理法》等单行法律，明确公民迁徙的性质、地位、法定条件、权利义务和法律责任等。

　　立法将充分体现科学发展观

　　改革开放以来，与社会主义市场经济发展相适应，这方面的法律法规发展较快，相对完备，不过，全国人大和国务院的两位立法机构负责人都指出，还有需要根据现实需要而进一步完善的地方。

　　如在经济法方面，国有资产法草案已由上届全国人大常委会一审，不出意外，将在本届人大完成。电信法、邮政法(修订)、反垄断法实施细则等法律法规也已在立法机构的起草或酝酿当中。

　　在民商法方面，物权法出台后，另一部需要制定的重要法律就是侵权责任法，同时物权法的配套法律法规，如关于不动产的统一登记、土地征收征用等，不少代表、委员、专家、民众都为之呼吁多时。

　　据温总理所作的政府工作报告，今年政府立法的重点除加强改善民生、推进社会建设外，还有节约能源资源、保护生态环境。

　　张穹介绍，这一思路是以科学发展观为指导。在国务院2008年立法工作计划中，公共机构节能条例、民用建筑节能条例等10件有关节能、环保的行政法规力争在年内完成，而能源法、煤炭法(修订)、矿产资源法(修订)等21件法律、行政法规将抓紧研究，待条件成熟时提出。

　　与此相关，在此次全国政协会议上，中国农工民主党中央提交了《关于完善法律制度促进节能减排的建议》。

　　相较政治、经济、社会领域，文化领域立法相对滞后，党的十七大后，有中央领导同志要求改变这一状况，并指出坚持重点突破、先易后难、整体推进的原则，制定文化立法规划，加快立法步伐，力争到2010年初步形成中国特色社会主义文化法规体系。

　　张穹表示，在文化领域，非物质文化遗产保护法、广播电视传输保障法、历史文化名城名镇名村保护条例等法律法规目前起草进展较为顺利，还有图书馆法、电影法、博物馆条例等，正在论证、酝酿当中。

　　在日前中国致公党中央的一份提案中，也有尽快出台非物质文化遗产保护法的建议。

　　沈春耀介绍，全国人大常委会今年的立法计划有望于上半年出台，而五年立法规划要晚一些。在确定立法项目时，两会期间的议案、提案将成为重要依据和参考。

　　而到起草、审议环节，一些提出相关议案的代表还将受邀参与到常委会和专门委员会的立法过程中来。议案内容和代表意见将会尽可能吸收到法律草案中。同时，也不排除直接以成熟的代表议案文本为基础进行审议，上一届的民事诉讼法修改即属先例。(汤耀国）