编者按：

　　随着我国法制体系日益完善，行政执法人员能否规范、公正、科学执法，越来越受到人们的关注。记者最近在调查中发现，政府在依法行政方面有了不少改进，但是在行政执法中，仍有三大问题较为突出，影响着行政执法的效力和公正。

　　顽症一：“同案不同罚”，自由裁量权的边界在哪

　　河南郑州的张某和王某，分别因货车超限行驶被查处。接受处罚时，两人碰在了一起，处理结果却令王某郁闷不已：张某被罚1000元，而自己却要被罚1万元！王某猜疑：“凭啥罚我这么多？肯定是张某和执法那人有关系。”猜疑归猜疑，但王某拿执法人员没辙。因为按现行法律规定，这种擅自超限情况可处3万元以下罚款，执法人员对王某开出的处罚合法。生活中，诸如此类的情况层出不穷。执法人员的自由裁量权过大，为执法者提供了权力寻租的空间，引发了群众的强烈不满。

　　我国行政执法行为一般分为8大类，分别是行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决、行政强制及非许可类行政审批等，每一类都存在自由裁量问题。在8大类行政执法行为中，行政处罚涉及面最广，普通老百姓和企业感受最直接。而在行政处罚过程中，由于法律规定的处罚幅度很大，经常存在讨价还价的情况，严重影响了执法的严肃性。比如对虚假宣传，罚款额在1万元以上、20万元以下。个别执法人员故意先按上限罚款，随着说情人找来，执法者就不断地“给面子”，最终罚1万元了事。

　　郑州市工商局法制处处长郑皓说，工商部门执法涉及法律约100部，法规250余部，规章100余部，其中行政罚款事项就有388项，而这些罚款规定的幅度都很宽，执法自由度很大。“处以5万元以上，50万元以下罚款”这样的条文在法律法规中常见，什么情况罚5万元，什么情况罚50万元，法律没有进一步规定，不同的执法人员就可能给出不同的处罚。

　　湖北省行政学院副院长方世荣教授说，由于我国国情复杂，地域差距、行政相对人自身条件和违法行为差异都很大，立法必须要考虑多方面的情况，立法时规定一定幅度，这样可以确保法律的普遍适用，现在的问题是缺少配套的细则。

　　顽症二：执法主体多而散，执法创收何时了

　　法治政府的建立首先必须规范行政执法主体。记者发现，由于行政机构改革落后于市场经济发展的要求，在不少行业的行政执法中还存在着执法主体不当、缺位、交叉、多元等突出问题，影响了行政效力。

　　湖北省农业厅行政综合执法总队副总队长彭开华说，现行农业执法权分散于多个部门或一个部门的多个机构，如林业、水利、卫生、海洋、交通、公安、质检、工商等相关部门均有一定的农业执法权；而在农业部门内部，执法权又分散于种子、植保、土肥、畜牧兽医、渔政等多个机构，形成多元的执法主体。职权交叉，导致好管的、有利的争着管，难管的、无利的都不管，从而形成“执法的密集地带”和“执法的空白地带”。

　　这种情况比较严重的还有文化执法。湖北省文化厅市场处处长赖云峰说，文化市场多头管理一直是执法不到位的主要原因。他告诉记者，现在社会对网吧管理意见较多，许多人把网吧存在的问题都归罪文化部门没管好。其实核心问题是管理体制不顺。目前网吧也是多个部门管理，经营场所及许可由文化部门管，营业执照属工商部门管，网络安全是公安机关管。文化部门的执法人员在网吧经营场所检查，但是发现了无照经营的“黑网吧”，无权关闭，必须由工商部门取缔，而工商局批出的执照数以万计，市场监管人力有限，很难及时发现问题。

　　由于历史原因，不少行业行政执法还沿袭过去的老体制，由所属事业单位或企业代行执法，将行政权力交给了行政机构之外的部门，导致公平的丧失。彭开华介绍，湖北省农业系统承担执法职能的多数是从事农业推广工作的事业单位。这些执法单位一般同时开展经营服务，他们既是农资经营主体之一，又是农资市场管理者，既当“运动员”，又当“裁判员”。有些地方在机构改革中将农业行政部门改为事业单位甚至企业，造成事业单位甚至企业执法。政事、政企不分，不仅执法缺乏权威性，也造成执法的软化和弱化。

　　记者调查发现，由于行政执法主体多，导致很多执法主体保障无力，以罚养人问题严重。目前在行政执法中，只有个别部门较好地解决了保障问题，许多行政部门仍存在不少执法创收现象。据了解，湖北现有农业综合执法机构中，人头费、执法经费由财政全额拨款的约占20%，完全自收自支的约占10%，财政只给人头费，不给执法经费的约占70%。共2000人的执法队伍中属公务员的不到10%，执法活动全靠收费，执法成了部门搞创收。

　　顽症三：执法程序不规范、不透明，影响执法公信力

　　据郑州中级人民法院行政审判庭审判员李新红介绍，该院近几年每年受理的行政诉讼案件有三四百起，其中有相当一部分是程序违法。

　　她说，现在因城市拆迁引起的诉讼较多，多数原因是政府拆迁没有按规定的程序办。按规定，拆迁许可证办理前，须有国有土地使用证、用地规划许可证。但目前城市建设拆迁的很多是城中村集体土地上的房屋，按规定应先征为国有土地，再拆迁。可是，这样就存在两次补偿，而且拆迁的周期长。地方政府往往等不及，就省掉征地的程序，直接拆，或者边办手续边拆，结果引起诉讼。

　　方世荣认为，执法程序不规范、不透明问题首先出在立法中。他说，我国现在行政立法主要是职权法，规定部门职权，但缺少行政行为法，由于对行政行为缺乏详细具体的规定，行政人员就容易养成不按规矩办的习惯。美国1946年就出台了行政程序法，我们到现在还没有统一的行政程序法。

　　执法程序不规范、不透明，实际上也难有真正的公正。方世荣分析，湖北天门城管人员执法打死人案和广州巡警打死珠江医院医生案，都是执法程序有问题，如果按执法程序办，就不可能出现人命案。他说，如果完全按照执法程序，天门城管大队根本不应启动这场所谓的执法，也就不会有后来的事件发生。广州警察打死医生案也是警察没有按程序使用枪械造成的。

　　专家认为，这三大问题已成为行政执法当务之急要解决的问题，否则法治政府建设将是一句空话。他们认为，首先要解决“部门利益法制化”问题。执法主体多元主要是立法环节，各部门都想为自己争取执法权，立法时“和稀泥”，导致执法的多主体，执法打架。解决这个问题不能仅靠精简政府机构，而必须破除部门立法的机制。其次是对自由裁量权要由国家统一出台细则加以限制。三是加快行政程序方面的立法，减少执法的偏差和不公。 (周甲禄 郭久辉）