清华大学教授于安：“三定”结构鲜明各环节严肃合法

　　“三定规定”源于宪法

　　记者：请谈一下“三定规定”的具体含义。

　　于安：国务院部门“三定规定”是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。“三定规定”是政府部门组建，即大部制改革的步骤之一，是中心环节，也是大部制改革的保障。

　　记者：据您了解，“三定规定”的法律渊源有哪些？

　　于安：国务院出台“三定规定”的依据是宪法和国务院组织法。根据宪法第89条第(三)项，即“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”；第(四)项，即“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第(十七)项，即“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”，国务院有权确定中央职权的划分，审定中央机关的编制。

　　因此，出台“三定规定”，是有效的法律行为，应当得到遵守。

　　“三定”出台流程严肃合法

　　记者：据您了解，此次“三定规定”出台、拟定和获批，是怎样一个程序？

　　于安：首先是国务院根据中央关于深化行政管理体制改革的意见和机构改革方案，制定出台“三定规定”，明确“三定规定”的基本原则和要求。

　　其次，各部委和直属机构提出本部门的“三定规定”草案，上报中央编办。

　　然后，中央编办对“三定”草案进行认真审核，并广泛征求意见。据我了解，这次中央编办征求意见的范围一般都在20多个部门，最多征求了50多个部门的意见。

　　接下来，形成各部门的“三定”方案，按程序分别报请国务院各分管领导同志审核，最后提请国务院常务会议审议通过。

　　因此，可以说此次“三定”，从规定的出台到方案的成型，再到方案的审批，各个环节都是严肃和合法的。

　　记者：那么，“三定规定”的重心是什么呢？

　　于安：从内容上讲，“三定规定”就是要确定各部委直属机构及其各部委直属机构之间的职权和职责，这其中也包含了国务院内置机构的职权职责。然后是确定各机构人员编制和领导职数。

　　因为社会和经济形式处在不断变化之中，立法也在与时俱进。因此，各部门的权力也处在不断变动之中。比如在8月1日反垄断法实施之前，因为没有这样的职权，国务院的部门设置上也就没有这一项。但随之，就要设立反垄断委员会，然后再细化到商务部和工商总局等等。

　　所以，“三定规定”和方案的核心就是对职权的划分，这也是机构改革所要达到的目的。

　　权力分配优于以往

　　记者：实际上，每一次的机构变革，都把职权的划分作为重要内容来处理。此次的“三定规定”与以往有什么不同？

　　于安：本次“三定”在权力分配上也和以往有所区别。可以说，借这次机会，全面进行职能调整确有新意。

　　第一是该拿掉的拿掉。此次改革将微观管理和事务性管理从各部门拿掉的颇多。最为明显的是，从国家质检总局的原有职能中，将颇受公众质疑的“名牌推选”剥离到事业单位。再就是国家发改委的部分职权，进行了下放，使其更加强化了宏观层面的管理。

　　第二是该增加的增加。比如根据目前的国际国内经济形势，央行为了研究监控热钱等的国际资本流动，而设立了汇率司。再比如，人力资源和社会保障部，为了突出保护农民工这一特殊利益群体，而增设了农民工工作司等等。

　　第三是该强化的强化。比如环保总局到环保部的转变，正说明了这一点。再比如能源管理和住房保障，都体现了强化的原则。

　　确立牵头协调原则

　　记者：细化各部门权力分配，是否代表着各部门运行过程中不再会出现职能交叉的现象？

　　于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要内容就是理顺职责关系。这也是“三定”改革的大背景。多年来，政府运行中，确实存在一些职责交叉问题，影响了政府协调运转和行政效能。这次“三定”的一个突出原则就是，坚持一件事情原则上由一个部门负责。比如，本次改革在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业就业管理方面，明确教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。

　　但是，“一件事情由一个部门负责”，说起来容易做起来难。很多事情千头万绪，不可能归一个部门的时候怎么办？这就需要确定牵头协调的机制。而牵头协调机制的重点就是，集中解决和理顺在宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉和关系不顺问题。

　　如此以来，很多问题将有解决的出口。比如食品问题，原来会涉及到农业、工商、质检、食品监督，通过改革，已经明确发生此类问题，由卫生部负责食品安全的综合协调，其他有关部门各负其责。

　　另外，还建立了部门间的协调配合机制，形成工作合力。比如，明确发展改革委、财政部、人民银行等部门建立健全宏观调控协调机制；明确人民银行会同银监会、证监会、保监会建立健全金融监管协调机制等。

　　记者：正如您所分析的那样，上述机制将有效地防止多头管理和扯皮推诿等的职能交叉弊病。但是，这种运行方式是否万无一失呢？

　　于安：人们也应该注意到，我国政府部门的设置是按照等级制组建的。在这种情况下，牵头协调机制在运行过程中，有可能失灵。失灵的主要表现是，同级部门有可能出现推诿和扯皮现象。因此我建议，在本次改革之后的时间内考虑，实行部委领导参加国务院常务会的机制，以使得各部委领导享有中央政府的决策参与权，从而保障在处理事涉多部门的事件时，能够平衡各部门意见和建议。

　　所以，我们要用发展的眼光看待“三定规定”，看待我们正在建立起来的服务型政府。