掌权者权力集中肆意妄为土地系统成腐败多发区

2008年08月22日 09:19 来源：检察日报

　　12月10日，监察部、国土资源部联合通报了广东省开平市、鹤山市等地10起土地违法案件。12月19日，广州市花都区国土局原局长谭斌因涉嫌滥用职权，违规转让6000多亩土地的使用权，造成损失高达3.4亿元，在广州市中级法院接受审判。土地违规违法案件为何屡禁不止？土地管理领域为何成了腐败的多发区？安徽省检察机关结合办理的涉土职务犯罪案件，对此进行了调查分析。

　　1、96宗国有土地被违规无偿划拨

　　12月13日，安徽省芜湖县检察院以涉嫌滥用职权等罪分别对该县国土资源局原正副局长陈尚仓、潘福春提起公诉。据检察机关指控，2002年1月至2007年3月，陈尚仓、潘福春在担任芜湖县国土资源局正副局长期间，与该局地籍矿产科原科长董必春(另案处理)一起，在对芜湖县企业的供地过程中，违反土地管理法律法规规章，将96宗大约854亩的土地划拨给了芜湖中轮机械有限公司、芜湖腾飞珠宝有限公司等多家无权享受划拨用地的企业使用，导致国家应收取的土地出让金流失。经评估，这96宗土地出让金损失为687万余元。

　　记者通过采访发现，这96宗原本应该以出让的方式供给有关企业使用的土地，之所以能够顺利变成无偿划拨用地，一方面与董必春的斡旋和牵线搭桥有着直接的关系，另一方面，也与土地管理部门长期以来的过分集权和政务不够公开有关，而后者则正是近几年来土地系统各种职务犯罪案件频发的主要原因。

　　土地管理部门作为政府重要职能部门之一，肩负着对土地这一不可再生的稀缺资源进行管理、使用、规划等一系列重要职责，还对用地审批、土地出让费用标准等重要问题把关，这些职责和权限往往又集中在少数领导者手中，很多涉及土地方面敏感问题的决定权也掌握在领导者手中。在处理具体土地事务中，政府掌握着土地的出让权、定价权，这些权力由领导和具体办事人员进行具体操作，有关的决策人员、经办人员拥有相当大的自主决定权，这些都给公共权力“寻租”留下了空间。他们或滥用职权，或大搞权钱交易，或贪污挪用，在社会上造成了恶劣的影响。

　　2、地籍科长为何能瞒天过海

　　按照我国相关法律的规定，土地使用权的划拨不需要用地人缴纳土地出让金，仅需要缴纳相关费用，这一费用远远低于同类型地块应需缴纳的出让金，且划拨用地无使用时间的限制。因此，以划拨方式取得国有土地，进行营业性开发，所获利益惊人。于是，一些土地使用者为利益所驱使，就想方设法接近土地管理系统中的实权人物。

　　作为芜湖县土地局地籍矿产科科长，董必春掌握着国有土地使用权相关事宜的初级审查权，因此成为一些意欲谋取不法利益的投机分子最先瞄准的目标。2001年10月18日，国土资源部发布了《划拨用地目录》9号令，细化明确了19类具体的划拨用地情形。而董必春在任地籍矿产科科长期间，经手划拨的96宗国有土地没有一宗属于该19项划拨用地范围，也就是说，涉案的96宗土地均应以出让的方式取得使用权，并应当办理农业转用审批手续。但董必春等人却在土地划拨审批中，超越职权，提出了以划拨方式提出供地方式的审查意见，致使国家应收的近700万元的土地出让金白白流失。

　　超出法定的范围划拨用地，特别是对经营性项目仍划拨供地，是土地管理中渎职犯罪的主要表现形式。随着土地系统规章制度的健全，一人单独实施职务犯罪的难度加大，没有其他相关人员的配合，渎职犯罪难以单独完成，所以目前土地系统中职务犯罪窝案、串案现象愈演愈烈。

　　董必春在其担任科长的4年间，违法划拨经手的土地使用权问题相继发生，作案时间长、隐藏深，一直无人过问，这让他更加肆意妄为起来。2005年3月，董必春接受了某房地产开发公司数名股东的烟酒、购物卡后，明知“原两所”(当地老看守所、拘留所所属地块的简称——记者注)土地权属有纠纷的情况下，同意其土地权属的变更，并且还亲自带着当事人找分管副局长潘福春、局长陈尚仓进行疏通。在董必春的斡旋牵引下，该局握有实权的领导多参与到这起渎职案件中。

　　董必春所接受的财物总价值仅数千元，尚不构成受贿犯罪，但是在其串联下，使得该宗土地权属得以变更，而这一违法变更的直接后果是农业银行芜湖县支行对该宗土地设立的抵押权丧失，造成200万元的抵押贷款无法收回。

　　3、众多涉土官员因腐败而倒下

　　倪毅是安徽省亳州市国土资源局原局长，在此之前，他还担任过原县级亳州市的副市长。自从当上国土局局长以后，倪毅发现自己这个“土地爷”甚至比当副市长时还要吃香，一些房地产公司的老板整天对他前呼后拥，还不时“孝敬”一些零花钱。

　　倪毅心里很清楚，这些房地产商们如此巴结自己，无非是看中了他在办理有关土地手续时能够给予他们关照。2002年至2004年期间，亳州市天润房地产开发公司副总经理陈某为了让倪毅在其公司办理天润花园一、二期工程有关土地使用手续时给予方便，先后8次送给他9万元。2005年4月，为了求得倪毅对公司办理土地征用手续和出具土地使用证明给予关照，亳州市升合置业开发公司董事长黄某专程来到倪毅家中，一次就送给他现金人民币6万元，不久又送给其一块价值达1万多元的“万宝龙”牌女式手表……

　　2007年12月12日，安徽省蒙城县法院一审以受贿罪判处倪毅有期徒刑十二年，并处没收其个人财产23万元。从法院认定的情况看，倪毅前后收受了11人的贿赂，其中10人都是为了有关土地事宜而向他送钱送物。仅借地生财一项，倪毅就收到了38万多元的“好处”。

　　针对土地使用权出让、流转市场秩序混乱，违法用地、批地、转让土地使用权问题突出，社会反映强烈的情况，安徽省检察机关将商业开发土地管理领域作为办案重点，特别是对个别地方领导插手土地管理、收受贿赂、肆意违法批地、征地案件，进行了严肃查处。

　　去年4月以来，安徽省检察院反渎职侵权局从一起滥用职权非法转让土地使用权案件入手，组织力量先后对合肥、蚌埠两地土地部门渎职犯罪进行了集中查办，立案侦查24件28人，挽回经济损失2400万元。在蚌埠，检察机关查处了该市国土局原局长刘国华、原副局长马炎等6人涉嫌渎职、受贿案。在合肥，除合肥市瑶海区原区长王广玉、原副区长陈永鹏外，还有3名处级干部和7名非公职人员因为涉嫌受贿、非法倒卖土地使用权、行贿及单位行贿犯罪而受到查处。

　　今年6月8日，根据查办蚌埠市土地系统渎职犯罪案件过程中发现的线索，安徽省检察院又以涉嫌滥用职权罪和受贿罪对黄山市政协原副主席吴洪明(副厅级)进行立案侦查。据介绍，吴洪明在担任蚌埠市分管土地、规划、城建、企业等工作的副市长期间，滥用职权，违规为开发商减免有关费用，给国家造成重大经济损失。此外，其还利用职务之便，非法收受开发商等相关单位和企业的贿赂，并且数额巨大。接着，吴洪明案件又带出了蚌埠、黄山两地其他系统官员涉嫌职务犯罪问题，而且涉及人员众多。安徽省检察院的有关统计显示，今年1月至11月，该省土地管理系统就有广德县国土资源局原局长杨刚等50人由于涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪而受到查处。

　　随着对安徽土地系统一系列职务犯罪案件的查处，当地检察机关进行了认真的总结，逐渐掌握了涉土职务犯罪的一些特点。主要是：一是土地管理部门的负责人最容易成为腐败侵蚀的对象，一旦一人卷入其中，其他负责人往往难以幸免；二是权钱交易现象十分明显，一些不法商人为达到转换土地性质、减免出让费用、承接工程、协调关系等目的，无不赤裸裸地以钱开道，以获取更大的非法回报；三是案件延伸范围相当广泛，虽然这些案件的涉案人员以土地管理系统为主，但由于土地出让涉及政府多家单位和多个管理部门，而这些部门的职能权限又成为滋生职务犯罪的延伸环节；四是滥用职权的背后大多有权钱交易发生，贿赂犯罪与滥用职权犯罪相互共生现象比较普遍；五是行受贿金额巨大，滥用职权给国家造成的直接经济损失往往惊人。

　　4、土地系统“塌陷”五大原因

　　每一起职务犯罪案件的发生都有其背后的主客观原因，同样，一个系统一段时间内一定程度上容易成为“塌陷区”，也必然存在着这样或那样的问题。

　　安徽省检察机关的办案人员对土地系统职务案件频发的原因进行了分析。

　　——权力过分集中，监督制约制度得不到真正落实。土地管理系统中，土地流转、权属变更的权力，如果集中于某几个人的手中，就为掌权者的肆意妄为提供了可能，也使得他们容易成为不法分子不择手段“攻坚”的对象。同时，过大的权力也膨胀了在位者的自我意志。像芜湖县的土地划拨权力，就完全掌握在该县国土局地籍矿产科科长董必春、副局长潘福春和局长陈尚仓手中。从一些发案单位来看，虽然已有了整套规章制度，表面上看是比较规范和完善的，但这些制度实际当中难以落实到位，尤其是针对一些有审批权的重要部门、关键人员如何用权，还缺乏强有力的监督和纠错制度保障。

　　——管理存在漏洞，行政行为仍然不够透明。土地被征用进入二级市场的价值是根据市场来确定的，即使按照规定的最高额给予补偿，转让、拍卖的价值也远远高于征用费用，两者之间存在着巨大利润空间。而现行土地管理法律法规中，对土地征用条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅有原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。尽管当前土地市场总体上看在逐步规范，法规政策也在逐步完善，但地方政府行使管地职能时，即便没有权限，也会变相取得处置土地的权力，如采取未批先用、边报边用、越权批地、多头批地，将大面积土地分成若干次报批，以规避法律法规。此外，政府部门的行政行为仍不具有较高的透明性和公开性，公众监督无法及时到位，土地管理系统的暗箱操作时有发生。

　　——个别领导不按规矩办事，甚至对土地审批进行不正当干预。很大一部分的涉土职务犯罪，不是土地审批权人直接实施的，而是相关领导在收受他人好处后，利用其特定身份干预土地资源配置，这也导致了国有土地使用权的非法流转。

　　——打击不到位，查处工作“雷声大雨点小”。根据国土资源部的通报，2006年，全国共查处土地违法案件90340件，在查处的土地违法案件中，给予刑事处罚的仅有501人，这说明我国对土地违法案件的刑事打击力度不够。另一方面，在实际需要追究刑事责任的人员中，处罚偏轻也不同程度地存在着。

　　——不良风气仍有市场，不拿犯罪当犯罪的观念让渎职犯罪“有处可逃”。在社会上，涉及国有土地使用权的行政审批、变更、登记等行政行为时，当事人往往希望找到有一定关系的人花钱办事。而掌握权力的官员则认为自己是在利用职权为别人谋取合法利益，收点好处不是违法，更谈不上犯罪。董必春就是在接受当事人的烟酒、购物卡后，同意变更一宗土地使用权属的。另外，在一些地方，不少党政官员仍然把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点和助推剂，因此即使出现了涉土渎职违法犯罪的情况，也睁一只眼闭一只眼，甚至加以袒护。上述这些观念客观上无疑助长了该行业里的歪风邪气。

　　-相关链接

　　土地管理13种违规违法行为

　　通过对发生在合肥市土地管理系统的职务犯罪案件的调查研究，合肥市检察院职务犯罪预防部门分析出了土地系统违规违法行为的13种表现形式。分别是：

　　1.超出法定范围，对经营性项目实行划拨用地。

　　2.原划拨土地已转为经营性用地，不按法律规定向政府上缴土地收益。

　　3.改变用地条件需补交地价款而不补交，以及非法批准减免补交地价款。

　　4.未达到法律规定和合同约定的投资开发条件，擅自转让国有土地使用权并得到相关行政部门批准。

　　5.贪污、挪用土地出让金、租金等土地收益。

　　6.不按规定公布国有土地使用权出让计划或者协议出让结果。

　　7.确定出让底价时不经集体决策。

　　8.泄露出让底价。

　　9.低于协议出让、最低价出让国有土地使用权。