能把政府关进“笼子”里吗

　　虽然我国目前已经有了公共预算笼子，但是只管住了政府的身子，政府的头和四肢仍在笼子外，可以不受约束地肆意而为

　　对于规范政府收支来说，公共预算是最好的笼子，控制我国行政支出过快增长、削减行政成本，必须将政府关进公共预算这个笼子里。目前我国公共预算笼子只是有了基本雏形，离完善的公共预算制度还有较大的差距。

　　政府缘何频频向第二财政、第三财政、第四财政伸手

　　我国政府性资金主要包括四部分：一是一般预算资金，以我们通常所说的财政收入为主；二是政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费等预算外资金；三是国有资本经营收入；四是债务资金。据估计，一些地方一般预算资金仅占政府资金的30%左右。当政府预算内财政收入不够用时，政府能够很容易向第二财政、第三财政、第四财政伸手，这也是我国行政支出过快增长、政绩工程、形象工程屡禁不止的根本原因。

　　因此，虽然我国目前已经有了公共预算笼子，但是只管住了政府的身子，政府的头和四肢仍在笼子外，可以不受约束地肆意而为。要规范政府收支，必须做大公共预算笼子，实现全面预算，将符合条件的预算外资金全部纳入预算内管理，加快建立健全国有资本经营预算和地方债务预算，把全部政府性资金收支活动都纳入人大预算审查范围，接受社会公众监督。

　　给公共预算笼子加把法治“大锁”，钥匙交到人大手中

　　再好的公共预算笼子如果没有锁，也是形同虚设。目前我国公共预算笼子有政府审计这把锁，但却放在笼门里，钥匙也掌握在政府手中，在实际操作中这把“小锁”的效果并不明显。加强对预算的监督和制约，必须再给公共预算笼子加把法治“大锁”，钥匙交到人大手中。公共预算必须经过人大的严格审查和批准才能够执行，否则政府不能任意动用预算资金，同时，公共预算一旦经人大通过就具有法律效力，必须严格执行。

　　虽然我国人大对预算的审查和监督已经得到了加强，形式趋于完善，但有“形”无“神”，预算决定权基本不掌握在人大手中。自从2005年开始《预算报告》改为书面审议后，实际上人大代表对预算的关注程度明显下降，弱化了人大对预算的审查职能。

　　以预算来约束政府的行为

　　加快完成《预算法》的修改。在《预算法》修改中，应明确人大对财政资金使用的最终控制权，赋予人大代表提出预算修正案的权力；对于教育、社会保障等民生问题的支出，应该硬性规定其增长速度及其占财政收入比重不低于某一水平。而对于行政支出应限制其增速和比重，严格预算责任追求制度，等等。

　　继续增强人大对预算的审查力量，逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点。应加快提高人大代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平，以解决人大与政府之间的信息不对称问题，为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。

　　应恢复预算报告在人代会上的宣读程序，增强对预算报告的审议时间，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算报告成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策。

　　不能仅仅公开比较笼统的预算报告，应公开每一笔支出的详细情况

　　预算不透明是造成财政资金浪费的重要原因。仅有人大的审查监督是不够的，公共预算笼子还必须便于社会公众的监督。我国目前公共预算中即使一般预算也是不透明和粗放的，最后公布的《预算报告》通常是经过简化的，并且社会公众对较为关键的《预算草案》无法获知，部门预算更是不对外公开。

　　因此，预算信息公开不应笼统，对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录、政府审计部门的审计结果等都应该全面向社会公众公开。同时，应充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用，增强预算决策的科学性，切实提高预算资金的使用效率。至于政府的招待费用支出，仅公开一个总数额是远远不足的，应公开每一笔支出的详细情况，如何时、何地、招待对象等都详细列出，只有这些信息都公开了，才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。 (魏陆，作者为上海交通大学国际与公共事务学院副教授)