实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，要特别留意项目与财政分配领域，且要与政府流程优化结合

　　文/宋世明

　　当前政府探索建立大部门体制的实践过程，对“精简统一效能原则”实现体现得比较充分，对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”实现得不够充分。

　　中央有关部门指出，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”可见，此处的权力三分是指行政权中的“三分”。

　　执行权与决策权的相对分离可行

　　人们通常将精简统一效能的原则理解为，将相似或相同的事情交给一个部门来管理，但把一件事情的所有管理职责都交给一个部门，这有时是不现实的，只能在战略决策层次实现统一。

　　以道路交通管理为例，将执行层次的所有相关职责(规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责)都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到。而现实中可行的是，将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权交给一个部门来负责。这就是发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因所在。

　　将相似或相同事情的决策权交给一个部门，这种决策权体现在规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一，是规则统一的充分条件，是决策科学的必要条件，是避免政出多门的前提条件。

　　执行权与决策权的相对分离是可以实现的。首先，具体行政行为的实施者可以与抽象行政行为的制定者区分开来。如，当前地方政府探索的行政综合执法，就是把行政决策、行政规划等宏观的行政管理内容与具体的行政执法内容分开，再将相近的可合并的执法内容综合在一个机构里，形成综合执法体系。地方政府各部门行政审批集中在政务中心办理，也是执行权与决策权相对分离的明证。

　　其次，下级的决策在上级看来就是执行。

　　再次，决策权、执行权、监督权各有自己的价值侧重。在一定意义上，利益的划分取决于决策，利益的实现取决于执行，利益的矫正取决于监督。利益划分重在公平正义，利益的实现重在效率效能，利益的矫正重在有力有效。决策权、执行权相互分离，可以加大决策层对执行层的监督制约。

　　针对重要行政资源探索“三分”机制

　　目前，许多地方政府实现了集中审批和集中执法，为使决策、执行、监督的职能既相对分离又相互协调的体制打下了基础。但是，审批不是政府的重要决策，执法不是重要的执行，这两者主要内涵是按法律法规和有关规定办事。

　　除审批权与执法权外，部门的行政资源还包括项目与财政分配资源、规则制定资源、人力资源等。如，交通部门的审批、执法不是重要的决策、执行，重要的是建设项目的决策、执行和监督。自己分配资金、自己建设、自己监理、自己经营“四位一体”，这种建设经营模式带来的问题已经有目共睹。所以，要特别针对项目与财政分配领域实现决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调。

　　考察2008年财政部与国家税务总局的“三定规定”后可以发现，我们在健全税政管理决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制方面，迈出了重要步伐。如，财政部负责提出税收立法建议，国家税务总局等部门提出税种增减、税目税率调整、减免税等建议。财政部负责组织起草税收法律、行政法规草案及实施细则和税收政策调整方案，国家税务总局具体起草税收法律、行政法规草案及实施细则并提出税收政策建议，这些事项由财政部组织审议后与国家税务总局共同上报和下发。国家税务总局负责对税收法律、行政法规执行过程中的征管和一般性税政问题进行解释，事后向财政部备案。

　　与政府流程优化结合

　　机构调整是政府职能转变的最直接路径，而工作流程优化是最可持续的转变政府职能路径，大部门制探索应与政府流程优化结合。

　　实践中可采取两种方式持续优化政府流程。一种是水平优化，将分散在不同部门的相关工作，通过整合或压缩，形成一个完整工作；或将分散的资源相对集中，由一个组织负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一接触点。如，一些地方政府将串联审批改造为并联审批，大大提高了工作效能。

　　一些有条件的地方政府，可以在彻底实行部门行政审批权与行政审批人员“两集中，两到位”的基础上，组建行政审批管理局，作为区政府直接面向基层和群众的公共服务“窗口机构”。这样做，可切实解决“两头审批”的问题，巩固扩大行政审批制度的成果。否则，在部门利益的驱使下，行政审批依然会滋生膨胀。同时，这也为行政审批的流程再造、行政审批的电子监察创造组织基础。

　　另一种是垂直优化，按决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。如，可参照卫生部与国家食品药品监督管理局之间的职责配置与工作流程。有条件的地方政府，可以在适当设立专门从事行政执行的法定机构，这些法定机构可以由政府直接领导，也可以由工作部门归口领导。□(作者为国家行政学院公共管理教研部教授）