□洪水风险评估缺乏硬性法律规定

　　□多头管理导致内涝防治遭遇扯皮

　　□治水理念管理运作机制亟需调整

　　持续多日的大雨天气至今仍无消减趋势。

　　最近几天，山东、河南、安徽等地部分地区接连遭受大到暴雨袭击。中央气象台预计，未来十天，淮河流域还将出现阶段性强降雨天气，局部地区降雨量将偏多两倍以上。国家防汛抗旱总指挥部办公室紧急部署，要求各地全力做好防御暴雨洪水的各项工作。

　　几天来，持续不断的大雨，让城市在顷刻间变成“水城”，交通中断、出行不便、财产损失乃至人身伤害等各种问题逐步显现。

　　多地遭遇严重城市内涝

　　截至目前，已有多个城市遭受城市内涝的困扰。

　　本报驻江西记者站记者了解到，连日来江西遭受特大暴雨袭击，出现了严重的公路水毁现象，多条线路出现短暂交通中断，部分公路基础设施损失严重。据江西省公路局最新统计数据显示，截至7月6日，暴雨累计造成江西公路水毁损失达3.8568亿元。

　　本报驻山西记者站记者亲历了今年入汛以来太原市最强的一次降水天气。记者在太原市大同路两处积水最为严重的路段看到，自行车道和机动车道全部被淹，最深处积水过膝，人们卷起裤腿行走都困难。不少车辆在此抛锚，不得不原地等待救援。记者当天计划到平遥县采访，最终不得不取消。记者同时看到，大雨中路边的窨井翻着白泡，附近的交警正在指挥行人绕行，并一再叮嘱大家：看到有窨井冒白泡，那就是井盖被掀翻了，千万要小心。

　　本报驻江苏记者站记者介绍，南京城区多条主干道积水严重，少数路段积水甚至超过50厘米。在积水路段，不时有车辆抛锚。7月7日上午8时至10时，正值上班高峰期，强降雨和多处积水造成城区交通大规模拥堵，有关部门对部分路段实行临时交通管制。

　　本报驻河南记者站记者反映，经历了多日摄氏40度高温的郑州迎来了一场特大暴雨。持续一个多小时的暴雨造成街道严重积水，交通一度瘫痪。

　　本报驻湖北记者站记者称，近日，27年来最猛烈的大暴雨袭击武汉。由于雨势太急，排水管网来不及抽排，全市较严重积水处多达260多处。大范围的积水造成全城拥堵，一直到次日下午1时交通才恢复正常。

　　城市排水管网欠账多标准低

　　据了解，因为城市暴雨引发的危害在世界各国都曾有过先例。

　　1999年，日本博多、东京遭受暴雨袭击，一小时最大降雨量超过100毫米，导致发生地下室里淹死人的事件。

　　2001年，韩国首尔暴雨成灾，地下铁道水流成河，造成49人死亡，9人失踪。

　　业内人士分析认为，城市内涝的形成主要有以下几个原因：

　　首先是降雨。造成内涝的客观原因是降雨强度大，范围集中，降水量超出排水能力就可能形成积水。

　　其次是地形地貌的变化。随着城市的发展，城区不得不向周边地势比较低洼的区域扩展。加之城区不透水面积(道路、广场、建筑物)的比例增大，可调蓄雨水面积(河沟、水塘)面积减少，使得积水现象更容易形成。

　　本报驻江西记者站记者证实，此次南昌市积水最严重的地区是一些城市扩展后新建的、处于低洼地带的住宅小区。

　　更为重要的原因是“排水系统建设滞后”。业内人士认为，目前我国一些城市排水管网欠账比较多，管道老化，排水标准比较低，导致内涝频频。

　　推诿扯皮人为加剧内涝

　　但也有权威专家认为，城市内涝绝不仅仅是“水排不出去”那么简单，而是有着更为深刻的原因：当前我国城市处于高速扩张期，各种利益错综复杂，各个部门、各个群体之间由于没有统一的规则可供遵循，于是人为地加重了城市内涝灾害的严重程度，或者说，使得这个问题变得很难解决。

　　水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶今天在接受记者采访时说：“城市内涝为什么难以解决？这涉及到城市管理的各个部门之间存在的问题。城市基础设施建设是城建部门管理的，但是，水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些问题：扩出来的这部分防洪归谁解决？标准应该怎么定？”程晓陶说，在经济快速发展的过程中，区域之间、人与自然之间基于水的矛盾会变得越来越复杂。在这种情况下，一些问题会陷入扯皮、推诿的状态而难以得到及时的解决。

　　防治内涝无法可依问题突出

　　“只有从人治走向法治，明确职责与权益以及大家遵守共同的规则，内涝问题才能得到更好的解决。”程晓陶说，现在各地城市内涝频繁，正是由于在城市内涝防治上存在多处法律空白，才导致问题不断出现。

　　程晓陶举了一个具体的例子：去年某大城市因为暴雨受淹，损失惨重，其中一个重要原因就是，在汛期中，一些在建工程将排水管网截断了，导致已有的排水能力都发挥不出来。

　　本报驻山西记者站记者介绍说，这段时间太原很多地方都在修路，当地人说，是工程造成排水不畅。

　　“这样的工程在建设时就应该有一个洪水影响评价，评价工程对洪水会有什么影响、洪水对工程会有什么影响，预先采取应对的措施。但因为现在没有相应的法律规定要做洪水风险评估，所以没有人做这项工作。最后，淹了也就淹了，倒霉的是居民。”程晓陶说。

　　“此外，现在很多城市的扩张，往往就是在向洪水高风险的地区发展，发展之前也没有进行任何有关洪水风险的评价。一些城市的小区开发规划并不公开，甚至对水利部门也保密，因为担心公开后会加剧征地难、拆迁难等一系列问题。这样一来就导致新开发区的防洪安全难以得到保证。”程晓陶说。

　　“当代城市型水灾害对传统的治水理念与模式提出了新的挑战。”程晓陶认为，我们不仅要考虑水怎么合理调配，还要考虑怎么约束人。但问题是，“法律制度的缺乏导致无法协调全社会的力量来做这件事情”。

　　据程晓陶介绍，防洪分为两方面：一个是防外洪，一个是防内涝。在我国，防治洪涝灾害急需“转变理念”———从“控制洪水”向“洪水管理”转变。

　　“一些国家之所以能较好地解决城市排水的难题，是因为在诸如法律、资金投入、管理等各方面都达到了一个较为均衡的状态。”程晓陶说，我国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善，是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且会随着社会经济的发展而日趋复杂，必须采取法律、行政、工程等综合性手段，才能得以合理的调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中，法律是一个最基本的约束。

　　据程晓陶介绍，我国依法治水的历史较短，上世纪80年代才诞生了第一部水法，防洪法颁布实施时已经是1998年了。因此，防治内涝无法可依的问题十分突出。再加上我国社会又处于快速变化之中，一些法规实施没多长时间，部分条款就变得不适合了；一些条款仅仅有一个提法，没有达到可操作的水平。

　　程晓陶认为：“关于‘水’的问题地域性很强，国家层面出台的法律，只能是指导性的、原则性的法律。在此基础上，各地还应该根据当地实际情况，制定出符合当地特点的地方法规或实施办法。”(本报记者 杜晓）