“一女二嫁”：尚未同意拆迁，已经拍卖他人

　　尽管启扬公司这块土地的补偿谈判久拖不下，但该土地所在区域的开发并未因此延缓。

　　早在2006年年底，启扬公司拥有土地使用权的土地就挂牌出让，上海保利佳房地产有限公司(下简称“保利佳公司”)中标买下这一地块。2007年4月，嘉定区政府向保利佳公司作出供地批文(“沪嘉府土(2007)111号”)。同年，嘉定区规划管理局也先后向保利佳公司核发了嘉定新城C9、C12地块的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

　　袁裕来认为，对于启扬公司所有的这块土地来说，上海市嘉定区政府的上述行为实际上是“一女二嫁”，即在尚未收回业主土地使用权的情况下，又将土地卖给第三人。

　　按照嘉定区土地部门的说法：一方面，土地开发过程中往往存在政府投入资金不足的情况，通过这样的操作，先获得土地出让金，再用来补偿拆迁户，更为便利；另一方面，也与项目推进效率的要求有关，如果等到所有拆迁问题一一解决再卖地，效率上就会有损失。

　　谢志音坦言，嘉定新城这样的操作，“确实有一点瑕疵”，但称出现这一情况也有其“苦衷”：一方面嘉定新城作为上海“十一五规划”中一个重要的大型社区项目，在建设推进效率方面有要求；另一方面，2006年与启扬公司的接触和商谈都是正常进行的，当时没有想到这个事情会拖这么长时间。

　　但他不认为这块土地是“一女二嫁”，因为当时保利佳公司虽然支付了有关款项，但还未获得启扬所在位置地块的土地证，并不存在一块土地办理两张土地证的行为。

　　但启扬公司的代理律师袁裕来认为，嘉定区政府在2007年4月就向保利佳公司作出了供地批文，如果这不算“一女二嫁”，也属于“出卖他人财产”了。

　　商业拆迁还是公益拆迁？

　　2007年出台的《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”因而，嘉定新城的拆迁范围到底属于公益拆迁还是商业拆迁，成为关键。

　　2008年5月，嘉定区房屋土地管理局向启扬公司发出《关于收回上海启扬金属制品有限公司工业项目地块国有土地使用权的通知》(沪嘉房地用［2008］40号)，称为了公共利益的需要，将收回启扬公司19447平方米国有土地使用权。

　　但不久，上海市法制办就对这起行为进行纠错，认为“涉案地块系用于建设商品住宅，不符合《土地管理法》有关提前收地应当出于公共利益需要的规定”，且“该收地行为在建设项目用地审批程序和收地程序上也存在明显不当”，要求撤销收回土地的决定。

　　上海市政府法制办还将这一案例作为“典型”，记载于“上海政府法治简报”2009年第4期,并上报国务院法制办。简报中写道，“经过多次沟通和协调，最终由嘉定区政府自行撤销收回启扬公司国有土地使用权的具体行政行为，启扬公司撤回行政复议申请的方式使争议得到了圆满解决。”

　　实际上，收回土地的行为仍在继续。按照谢志音的说法，当时动迁早已公告张贴，并不需要“画蛇添足”地专门向启扬公司再度告知，后来因为启扬公司在法律程序中声称自己并不知道要拆迁，区有关部门研究之后决定对启扬公司发布专门通知。但这个通知在法律上不甚严谨，因此主动撤销了上述通知，但这并不意味着“放弃了收回这块土地”。

　　谢志音对记者说，嘉定新城有一部分属于经济适用房，带有公益的成分。

　　谢志音认为，不管拆迁是公益还是商业性质，都需要收回土地，不能因为个别人“漫天要价”影响工程进度。“现在咱们国家的情况就是这样，要发展就要有效率，你说整个项目都开始实施了，就这么一家拖着不肯搬，要都像这样，我们还怎么发展？上海市这么多年来的建设还怎么完成？”

　　他说，现在拆迁工作是天下第一大难题，就是因为有很多人想趁机多捞一把，而政府都是实事求是地按照程序，找评估公司进行评估，给出合理的价格，然后进行合理补偿。如果被拆迁户觉得评估不合理，可以另找评估公司重新评估，然后再协商，总之要价要有依据、走程序，不能漫天要价，因为一家利益影响到整体社会的发展。

　　如何区分公共利益与非公共利益？一种意见认为，将政府的土地征收权严格限定在“公共利益”目的上，除此之外的拆迁，通过市场交易方式，由用地方和土地使用权人或所有权人的自由契约解决。中国政法大学民商经济学学院院长王卫国就认为，如果不是基于公共利益，就不能适用《物权法》第42条，不能由政府进行征收。这实质是一种不动产所有权和城市土地使用权的转让，属于民事行为，应当由交易方之间通过协议进行拆迁补偿。

　　但另一种观点认为，在中国目前的制度条件下，纯商业开发式的拆迁如何进行，依然无法撇开政府职权的制约。中国人民大学法学院院长王利明认为，因为目前中国的土地一级市场是由政府垄断的，而且商业开发启动前，必须获得政府的规划许可和相关审批，开发商自己进行土地收购和拆迁，一是交易成本大，二是能否获得政府的项目审批不确定，因此这种模式在中国很难做到。他建议将所有拆迁都纳入整体规划，政府统一规划、征收，组织拆迁、补偿，但要保证拆迁程序规范，补偿标准合理，补偿安置方式公平。

　　目前，在新拆迁条例尚未出台之时，拆迁管理成了一个法律空白地带。袁裕来认为，嘉定的这起土地争议案正好处于新旧拆迁模式转型的过渡中，所以成为上海市法制办上报的“纠错典型案例”，凸显了法律规则从纸面走向实际生活的过程艰难。 (记者 王俊秀）