在当前社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、内部交易等各种形式的问题的确存在；根源在于，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境，导致社会组织身份认同的紊乱，并进一步导致了内部治理的失控

　　正在北京从事博士后研究工作的中南大学政治学与行政管理学院副教授董文琪向记者介绍了“社会组织”的涵义：从广义而言，是指政府与企业之外的其他组织；从狭义来讲，则是指政府编制外的，一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系，参与社会公共事务管理的民办社会机构。通常具有“志愿性、非营利性、民间性、自治性”特点。

　　据董文琪介绍，根据登记注册情况，我国的社会组织可分为两大类：一类是在民政部门登记注册，并分别以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织；第二类是未经民政部门登记注册的，包括在工商部门登记注册，或者未取得任何登记注册的大量社会组织。

　　来自民政部的统计数据显示：截至2008年年底，全国共有社会组织41.4万个，比上年增长7%；这些社会组织的业务范围涉及科教文卫体以及劳动、民政、环境保护、社会中介服务等社会生活的各个领域，吸纳就业人数达475.8万人，形成固定资产805.8亿元，各类费用支出964.8亿元，接收社会捐赠77.3亿元，接收捐赠实物折价26.1亿元。

　　无论是官方还是民间的评价都认为，社会组织是推进公益事业发展、化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会不可或缺的重要力量。

　　董文琪进一步分析说，艾滋病防治组织的产生与发展有其特殊性，还不太同于一般的社会组织。但在当前社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、内部交易等各种形式的问题的确存在。较早之前的例子有曾经轰动一时的“全国牙防组违规认证事件”，近期的例子也有中国性学会违规从事营利性经营活动事件等。

　　董文琪认为，社会组织出现的诸多问题“凸显出了社会管理手段的滞后”。

　　据介绍，当前，我国对社会组织的管理是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责管理制度。这种管理制度是在分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，但是，在社会组织快速增长的今天，这种管理制度的局限性和滞后性显露无遗。董文琪认为，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境：

　　一方面，作为社会组织成立的审查者和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。我国的行政法规并未对行政管理机关如何履行业务指导及管理职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，容易走向无为放纵或积极干预这两个极端。

　　另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责，给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

　　对于上述观点，田坤表示同意。他认为，双重管理导致了社会组织身份认同上的紊乱，并进一步导致了内部治理的失控。

　　北京的社会组织管理新机制规定，以后成立社会组织将不必再找行政部门，而是由政府指定的“枢纽组织”担当起业务主管的功能。这种探索被认为是一种突破，但新的问题是，“枢纽型”社会组织的身份如何确定，它们究竟是裁判员、监督员，还是运动员

　　针对社会组织管理上存在的问题，有关部门纷纷采取了积极的应对之策。公共管理博士战建华向记者介绍说，在各地的创新探索中，影响最大且最为业内人士看好的，当属北京的“枢纽型”社会组织管理手段的运用。

　　据介绍，今年，北京市出台的社会组织管理新政策规定，以后成立社会组织将不必再找行政部门。此外，除少数具有特殊职能的部门外，大部分行政部门与社会组织的关系将从“主管主办”过渡到“行业指导”的关系。由政府指定的“枢纽组织”将担当起业务主管的功能。

　　今年4月，北京市社会建设工作领导小组发布消息称，正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，包括：北京市总工会、共青团北京市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会，分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。

　　北京市社工委有关负责人在接受本报记者采访时介绍说，社会组织管理将逐步实现“政社分开、管办分离”，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位，而是授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，对社会组织进行分类管理。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接受新的社会组织设立申请。

　　对于这种管理新机制，田坤的看法是，这在本质上是一种政府授权和委托的行为，“枢纽型”社会组织在获得委托的职能后，可以合理地对其他社会组织进行管理。

　　“政府设立‘枢纽型’社会组织的目的之一，是希望利用更多的社会力量或民间资源来承担社会福利和社会服务所需要的成本，新政策是符合这个目的的。”田坤说，“不过，为了让政策产生效应，有必要对‘枢纽型’社会组织的身份进一步明确。比如，在具体的履行职能的过程中，它们究竟是裁判员、监督员，还是运动员？”

　　因为在认证以及经济方面存在问题，全国牙病防治指导组于2007年4月30日被卫生部撤销。(本报记者 杜晓 本报见习记者 任雪 本报实习生 韩丹东)