日前，最高人民法院发布《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(下简称“意见”)，保障“民告官”。

　　对于“民告官”案，法院解决这类案件，最大的前提就是“官”服不服法管，法能不能治“官”。如果法院的水电供暖、物业保安，甚至法官的职级待遇、工资福利都被“官”控制着，甚至作为立案、判决的要挟，“民告官”难的问题就得不到根本解决。

　　正因如此，“意见”最终还是把重心落到“争取党委的领导和人大的监督，取得政府机关及社会各界的支持”上，这也说明，“意见”能否贯彻好，关键还得看“当地党委、纪检监察机关和上级人民法院”究竟是什么态度。从这个角度看，“意见”在适用上的施展空间，其实有限。

　　然而，法治的点滴进展，就体现在狭小空间里的理念转变与制度突破上。“意见”明确要求法官区分起诉权与胜诉权的关系，本身就是个进步。由于行政诉讼是弱势告强势，许多人都把法院受理起诉理解为对弱势者的支持，这样反而不利于法院公正司法，更有可能导致强势者对立案工作的干扰。区分“起诉权”与“胜诉权”的关系，实际上是让司法回归到定纷止争、客观中立的本位上来，避免“未审先判”。

　　“民告官”之所以难，很大一个制约还在于行政诉讼的受案范围狭窄。《行政诉讼法》除了在第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”外，又在第11条、第12条中通过正反两方面列举，限定了行政诉讼的受案范围。2000年，最高人民法院曾以司法解释的形式，变相扩大了行政诉讼的受案范围。但严格意义上讲，行政诉讼目前的受案范围仍不适应经济社会的快速发展，不少模糊地带亟待明晰，不少疑难问题亟待解决，有必要通过修改法律的方式解决。

　　“意见”不是立法，也不是司法解释，它虽然没有再次将行政诉讼的受案范围扩大，却从另外一个角度，阐明了最高司法机关的立场，那就是，各级法院应充分发挥司法能动性，只要是“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为”，就应当列入法院行政诉讼受案范围。此外，法院不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障需要，依法保护“法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利”，这就进一步拓展了行政诉讼保护的权利类型，即便从司法政策的角度讲，这一表态本身就是一种突破。

　　我认为，法院若想系统解决行政诉讼告状难的问题，首先必须从自身做起。比如，要提高行政裁判公信力，降低当事人诉讼成本，加大行政裁判执行力度，使当事人愿意到法院打行政官司。又比如，要解除当事人“赢了一阵子，输了一辈子”的心理顾虑，确保起诉人不受打击报复，使当事人敢于到法院打行政官司。

　　然而，要想进一步拓宽司法机关在行政诉讼上的作为空间，制度的土壤就更为重要。立法机关对行政诉讼的受案范围，应给予更为明确的界定。政府部门更应转变作风，不把当被告甚至败诉当作法院的“添乱”之举，甚至应更加积极主动地应诉、出庭，体现出权力部门对司法与法治的遵从与尊重。

　　□萧显(北京 学者)