湖南模式

　　《中国新闻周刊》记者发现，目前各地展开的行政裁量权规范工作主要着力点是建立行政处罚裁量权的基准，这种制度的核心是对行政事务中有裁量权的内容进行细化和量化，制定裁量权基准，减少裁量空间。

　　比如《廊坊市规范行政处罚自由裁量权若干规定》中，核心的做法是“对行政处罚自由裁量权进行细化、量化，明确具体的行政处罚自由裁量权实施标准，作为本机关或者本系统实施行政处罚的依据”。

　　广东佛山、甘肃酒泉、河南鹤壁、安徽滁州等市也作出了类似的规定。

　　颇有特色的是《〈杭州西湖风景名胜区管理条例〉行政罚款自由裁量权适用规则》中的规定，根据媒体的报道，当地执法人员表示，“养一只鸡罚118元，然后多养一只鸡多罚98元，养10只鸡罚999元，封顶。以后要严格按照公式做，不再有一个很大的区间可以自由裁量。今后，谁说情都没用。”

　　不过，北京大学法学院王锡锌教授却担心，此类规则在实践中可能导致裁量权的格式化甚至僵化问题。

　　此种背景下，湖南提出“综合控制”的模式。据湖南省政府法制办主任许显辉介绍，“‘综合控制模式’并不只是一个简单的规定，而是包括控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例五个基本制度，对行政裁量权进行全面规范。”

　　唐世月将这五种制度的综合控制称为“组合拳”，“我们的调研发现，只采用这之间的某一种制度，很难有效规范行政裁量权。”

　　探索开始于2008年。该年10月，湖南省省长周强指示，要规范行政裁量权，推进合理行政，进一步加强政府自身建设。在此精神下，法制办专门成立了《办法(草案)》起草小组。

　　同一时间，国务院法制办法制研究中心委托湖南省政府法制办开展行政裁量权研究工作，后者于当年12月提交了《规范行政裁量权课题研究报告》。

　　征求意见过程中有企业界人士提出，根据湖南经济社会发展水平处于全国中等水平的状况，要求将罚款的最高限设定在法律规定的中限。但起草部门最后认为，作为政府规章不能在裁量权的规范中违反法律规定或者改变国家法律内容，因此，规定裁量基准阶次不少于三个，执法机关根据实际确定对应不同阶次的各类情节，以实现处罚的合理。

　　湖南省财政厅的做法是，三个基准阶次中一般情节取25%以下的罚款，较重的取五分之三，实际上降低了一般情节的处罚力度，而不是简单的三分之一。

　　“程序控制的制度设计时，我们提出，行政行为应当明确由不同的内设机构分别负责立案(受理)、调查、审查、决定等职责。”湖南省政府法制办公室依法行政指导处处长谢生达向《中国新闻周刊》介绍。

　　“据此规定执法单位只能提出处理意见，由监督执法局专门负责集中审理，然后结果由税政法规处审查监督，最后由主管领导签发。说句不好听的话，现在这样的制度设计，要收买就得收买几个部门的人，这种可能性就很小了。”华保国是这个改革的坚定支持者。

　　据华保国介绍，有些人不习惯以前自己单独能够决定的权力被分解了，心里抵触，但后来发现行政复议和行政诉讼的案子少了很多，这就是受益于《办法》中的具体规定。

　　案例指导本身又成为一个单独的制度，一份暂定名为《湖南省行政执法案例指导办法》的征求意见稿已经在进行广泛的意见征求。唐世月设想，指导案例的发布，能够给行政相对人一个直观的标杆，到那时，类似“同案不同罚”“同事不同办”的情况就有可能大大减少。

　　谢生达坦言，这个制度落地生根最大的难点在人，由于下级政府有些部门执法人员的素质一时难以达到，对制度的理解本身还需要一个过程。他说《办法》颁布之后，重要的工作就是培训，一级一级的培训，以图提高执法人员依法行政的素质。

　　值得注意的是，由于湖南省的相关改革始终是在省长周强的推动下进行，周强法律科班出身的背景被认为是其中重要的因素。针对外界“湖南的改革会不会因人而变”的质疑，某位接受采访的官员认为，“人的因素的确很重要，但改革推进到这个地步，已经重新塑造了行政部门依法行政的观念，各级政府习惯了，形成了新的传统，想再改回去都难”。

　　“刚开始是抵触，后来接受，意味着我们的《办法》管用了，我相信这才是这个改革最大的价值，通过细致的工作改变行政部门的观念，倒逼行政部门自我限权。”谢生达对未来颇感乐观。

　　《中国新闻周刊》记者了解到，在湖南省2009年的政府工作绩效考核中，依法行政占了20%，与发展经济、环境保护等有了同等的地位。而从今年开始，湖南省政府将按照《湖南省依法行政考核办法》组织对省直机关和地市政府的依法行政工作进行严格的考核。 ★