早先1994年被单独立法的《国家赔偿法》此时也受到指责，要求修改完善的呼声不断，并最终迟至2010年4月才得以修改，精神赔偿的问题被写入该法。

　　单行法导致的各行其是也遭人批评。曾经有段时期国家每通过一项法律、行政法规，各地相关管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”(作为行政相对人的公民)的局面，有人曾统计，在有些地方，“大盖帽”竟然多达20顶(包括城管、工商、税务、环保、渔政等)。

　　更令人担忧的是，由于没有统一的法律规定，法院出于自身压力考虑，对于一些案件也拒之门外。

　　2001年8月青岛考生张天珠等三人向最高人民法院起诉教育部，认为教育部《关于2001年全国普通高等院校教育招生计划》根据不同地域范围对招生人数做了不同限定，导致不同地区间分数标准差异巨大，侵犯了原告平等受教育权。但法院对此不予受理。关于抽象行政行为的审查陷入一种尴尬的境地。

　　统一立法，迫在眉睫

　　“《行政处罚法》规定吊销许可证和执照的处罚要听证，但行政机关的对策是把‘吊销’都变成‘注销’或者‘撤销’，这样就不用听证了，以此规避法定程序。”

　　中国政法大学副校长马怀德认为，制定诸如《行政处罚法》《行政许可法》等单行程序立法的弊端是只能分别适用于某一类行为，无法适用于所有的行政活动。针对行政机关灵活的规避法律行为，仅靠补漏洞式的立法发挥不了作用。

　　行政执法中非法搜集证据的现象比比皆是，并引发悲剧。2009年，上海市民孙中界遭“钓鱼持法”，为证清白自剁手指。其后，各地“钓鱼执法”案例陆续浮出水面。

　　“按照基本的法律原则，非法搜集的证据不能作为执法的依据，但由于《行政程序法》一直没有出台，钓鱼执法的手段也因此被政府部门借口没有被明令禁止而使用。”姜明安表示。

　　西方法治国家的经验表明，听证程序实为行政程序建设的核心所在。在决策中引入听证，将能够有效地减少错误决策和腐败。

　　2001年10月，东南大学教师施建辉和顾大松状告南京市规划局违法批准中山陵管理局在紫金山最高峰头陀岭建设破坏景观的“观景台”。中山陵管理局解释，观景台为江苏省气象局高水平观测站，建设的时候只考虑了观测效果，而没考虑景观问题。在各方反对意见中，南京市政府最终决定拆除观景台。

　　2007年的厦门PX项目风波，由于事先没有进行充分的听证，数千名激愤的厦门市民以“散步”的名义，上街游行抗议，最终迫使该项目迁建他处。

　　现实表明，“一方面政府官员对单行法有着规避的天然冲动和能力，另一方面，基本的程序法原则没有统一的程序规定而被搁置，越来越多的问题表明，《行政程序法》的出台已经迫在眉睫。”马怀德说。

　　2000年前后，行政法学界掀起推动《行政程序法》立法的热潮，先后出现了三部影响力较大的学者试拟稿，分别为姜明安执笔起草的北大版本，时任最高人民法院行政庭庭长江必新起草的《重庆市行政程序暂行条例》(试拟稿)，以及行政立法研究组起草的版本。

　　三部试拟稿各有特色。据姜明安回忆，当时逢研讨会必谈行政程序法，但没有具体的讨论模本，更多的是务虚，没有针对性。因此他个人起草了一部试拟稿供学术界讨论。

　　而行政立法研究组的版本更多体现集体智慧的成果。马怀德介绍说，2000年前后，行政立法研究组在天津开发区开会，讨论《行政程序法》的主要问题，全国人大法工委相关领导亦参加了该会议。

　　江必新版本则有重庆市地方特色。江必新设想，中央立法阻力太大，能否先在地方试点？他提出“先地方后中央”的立法思路，该思路在后来的《湖南省行政程序规定》中得到体现。

　　在几部版本中，行政程序依法、公开、平等、比例、诚信等基本原则受到普遍关注。行政决策的规范、行政执法的证据制度等亦被纳入其中。

　　起草试拟稿之外，单以行政程序法为主题的大型研讨会不下数十场，其中在德国和美国针对《行政程序法》立法征求意见的研讨会就有多次，姜明安至今还保留着当时的邀请函和国外学者提交的研究报告，“国外的学者很认真，逐条对我们的试拟稿提出意见”。

　　比如在美国斯坦利·卢布曼(Stanley Lybman)教授提交的评论中，记者看到，“建议增加一些阐释特定条文中语词和术语含义的实例”，认为“这会有助于我们了解起草者的意图”。

　　在各方推动之下，2003年十届全国人大常委会将《行政程序法》列入立法计划第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中。

　　2004年11月24日，全国人大法工委在京郊运河苑度假村召开“行政程序法研讨会”，行政立法研究组正式向法工委提交了《行政程序法(试拟稿)》。据知情人士透露，按当时情形看，《行政程序法》在一定的期限内提交审议似成顺理成章之事。

　　但风云突变。2008年十一届全国人大常委会立法计划将《行政程序法》从计划中删去。

　　全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜在接受《中国新闻周刊》记者采访时不无遗憾地表示，此后《行政程序法》的立法工作处于停滞状态。

　　被立法计划删去的背后是阻力重重。“行政机关特别是实权部门本身对行政程序的抗拒、不认同是重要原因，没有人愿意主动给自己套上枷锁。”马怀德认为，“权力的规范很多时候都是被迫的，必然伴随着抵制。”

　　抵制的方式多种多样，比如忽视法律的存在。《湖南省行政程序规定》明文规定非法搜集的证据不得作为执法依据，湖南湘潭仍“钓鱼执法”，而湘潭市城市管理行政执法局对媒体表示这种情况“出于正常执法的需要，没有什么不妥”。

　　2002年行政程序法立法项目课题组针对中央行政机关的调研报告中，对诸多程序不合理之处批评颇多。某部委行政程序中涉及的问题包括行政审批太多、收费过高等在内的九大项。推行行政程序改革必然招致诸多阻力。

　　另一种抵制方式是，直接反对立法。行政强制是《行政程序法》中的重要规制内容，20年前开始起草，到目前立法机关进行三审的情况下仍无法出台。

　　“这部法律争议之大令人难以想象，各种利益交织。单就强制主体来说，基本的常识是决定、裁决和执行不能由同一个部门作出，裁执应该分离。但现实往往如此，比如这些年引发民怨的拆迁，经常是政府部门决定、裁决、执行自己都完成了，没有起码的最低限度的制约。”姜明安有些无奈。

　　姜明安认为，“在拆迁中，对程序稍作改动就不至于发生像自焚这样的悲剧，比如政府作出拆迁决定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁决。在法院裁决之前政府部门不得强拆。但目前在政府、法院或者政府不同部门之间配置强制权力，争议都很大，无法达成共识。”

　　在公安机关的强制措施中也是如此，由于裁执都由公安部门决定，超期羁押屡禁不止。国外的做法是由法官签发人身保护令，命令将被拘押之人交送至法庭，以决定该人的拘押是否合法。

　　一位长期在全国人大常委会法工委担任要职的官员私下透露，即便在立法机关内赞成搞《行政程序法》的人士当中，也担心“法律搞出来之后，如果行政部门抵制，将降低法律在民众心目中的威信”。

　　利益的博弈是阻挠立法推进的重要因素。德国学者在给姜明安的“中国未来行政程序法结构”的建议意见中，提出为减少立法阻力，应将能给所有参与立法的团体(公民、公务员等)带来的好处一一展示并公之于众，以取得支持。

　　湖南的官员以及行政法学界普遍认为，行政程序立法从湖南破冰，与周强的推动有着重要关系。周强毕业于西南政法学院法律专业，此背景被普遍认为是周强主政湖南后重视政府依法行政的原因。

　　主要领导强力推进立法，在世界范围内不泛先例，并产生深远影响。被载入史册的《法国民法典》又称《拿破仑法典》，该法典草案审议的全部107次会议中，拿破仑本人亲自主持其中55次，使这部备受赞誉的法典打上拿破仑烙印。

　　有专家由此认为，若有相关领导重视并推动，《行政程序法》的出台或可提速。

　　相关官员告诉记者，温家宝总理日前讲话强调行政程序立法，背后有着深刻的根源：第一，去年引起广泛质疑的“钓鱼执法”事件涉及行政程序中的证据问题，可通过行政程序立法解决。其次，湖南的行政程序改革不仅没有成为行政的负担，反而促进了政府公信力和行政效率。

　　按照全国人大立法计划，2010年将形成中国特色社会主义法律体系。但有观点认为，在民法、刑法、行政法各类基本法律中，独缺作为行政法基本法的《行政程序法》，该法的出台，方是中国特色社会主义法律体系的收官之作。 ★