基础数据缺失政策衔接待解 低碳路上仍有拦路虎

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　　对很多想低碳和被低碳的中国城市来说，低碳建设的难度可能被大大低估了。

　　国家发改委能源研究所研究员姜克隽公开表示，很多号称要低碳的城市，其实都是高碳城市，“中国城市的人均碳排放是西方城市的两倍以上，这怎么叫低碳城市？”

　　换句话说，这意味着低碳城市的建设难度非常大。NGO气候组织近日在坎昆气候谈判大会上发布的低碳城市报告《中国清洁革命报告III:城市》（以下简称《城市》），指出了中国低碳城市主要面临的四大障碍。

　　这四大障碍分别是，与碳排放相关的统计数据基础薄弱，城市化的高度发展带来的碳排放量不断增长，旧有城市规划的锁定导致的转型难，以及低碳政策整合方面面临的体制障碍。

　　“第一项和第四项在当下最为突出，这是我们做低碳城市方案、规划和行动计划时必须特别注意的问题。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对本报记者分析。

　　“我常常用‘条条大路通罗马’来形容当今地方政府探索低碳发展之路的情形。”尽管《城市》针对上述障碍提供了一些可供借鉴的国际经验，但气候组织大中华区总裁吴昌华认为，“中国的低碳城市实践，尚依赖于各个城市依据自己的客观条件、技术和资源禀赋去身体力行地实践和探索”。

　　能源数据薄弱

　　尽管不少低碳试点城市都提出了自己的减排目标，但由于其历史排放数据的科学度和可信度不够，存在沦为数字游戏的隐忧。

　　资料显示，碳排放的80%都来自能源消费。因此能源数据是碳排放数据的主要参考指标，但“我接触过的几个开展低碳建设的城市，大都没有特别好的能源数据”，姜克隽对记者表示，“当然，这与我国能源统计的制度不健全有关。”

　　在方法层面，“能源数据如何选择测量的口径，到底是把生产过程中的能耗还是实在的消耗作为测算标准？对此目前并无定论，如何避免重复统计的问题也不容忽视。”林伯强表示。

　　对此，《城市》也有相关表述，即除规模以上企业有较完善的能源统计报表制度外，其它行业如农业、交通、服务业等基本上没有能耗数据来源，也没有建立能源统计调查估算制度，主要指标只能通过经济普查或有关资料进行推算。

　　同时，《城市》指出，不少企业对能源统计也存在不配合的问题，要么置之不理，要么应付了事，拒报、瞒报、乱报统计数字的现象时有发生，甚至绝大多数小企业处于无基础资料、无统计报表、无统计台账、无统计人员的“四无”状态。

　　此外，数据基础薄弱，还体现在能源数据不够权威和缺乏透明度上。“许多数据的来源就不具备权威性，得出的结果就更差之毫厘，谬以千里；而且有些数据只对相关部门公开，并没有对公众开放，结果数据得不到各方机构的认可。”WWF应对气候变化主任杨富强对本报分析。

　　上述问题如若不能解决，城市碳减排目标的制定就无异于“空中楼阁”。因此，“我们应当加大人力物力的投入，从方法、制度和权威性和透明度上完善能源统计制度”。林伯强建议，“目前的低碳发展热潮也是改革能源统计制度的一个很好契机。”

　　部门协调政策衔接待解

　　在基础数据之外，《城市》指出，低碳城市面临的另一难题是中国特有的部门协调和政策衔接的问题。

　　首先，“条块分割”的管理体制增加城市的协调成本。即同时并存的按行业系统（条）和按行政区域（块）管理的两套管理体系，这种管理体制容易导致利益冲突和效率低下。

　　诚如《城市》指出，有些国有企业的行政级别甚至高于城市所在的地方政府，这些企业往往是城市完成减碳目标至关重要的排放大户，这就迫使城市和社区在推进减碳行动时，必须付出较高的协调成本。

　　其次，城市还将应对各个职能管理部门的协调问题。由于减碳是一项综合性工作，与节能有关的部门，如规划、供电、供水、煤气、垃圾回收等处于完全分割的状态，这意味着为了协调关系就需要花费很大的精力和成本。譬如，电力部门控制着整个城市电力供应，任何的改造和节能措施都必须得到其认可。

　　记者了解到，不少城市已在低碳城市方案中提出，要建立低碳工作领导小组，负责政策整合和部门协调工作。“但这些部门是虚，还是实，有没有做实事，有待时间的检验。”一位不愿具名的专家对本报表示。

　　在低碳工作领导小组方面，芝加哥市的经验值得借鉴。根据《城市》显示，芝加哥市成立了旨在提高城市减少排放和适应气候变化方面专业水平的气候变化工作组，与中国类似机构不同的是，其19位成员由来自企业、政府和公民社会的领袖人物组成。

　　“我们城市的低碳工作领导小组，也应该充分吸纳企业界和民间人士参与政策的制定，毕竟低碳城市不只是政府部门的事情。”前述专家指出。

　　建设低碳城市还面临着低碳政策整合的难题。目前，中国低碳政策的多部门利益特征日益突出，特别是不同部门之间的权力分割，往往导致各个部门的政策互相矛盾。