二、政治风险与民族情绪

　　中铝与力拓的并购案，也反映了资源性公司并购不得不面对的政治风险和民族情绪。中铝与力拓并购案的失败，虽然最终是以经济方式表现的，但在此过程掀起的民族情绪和政治风险，仍然超过预期。在某种程度上可以认为，正是通过经济方式，释放了可能进一步升级的民族情绪和政治风险。导致民族情绪高涨，有其客观性，也有一些特殊因素。

　　从客观性来看，任何一个国家收购海外资源的时候，都不可避免引起当地民众的叛逆情绪，只是需要采取不同的方式安抚情绪，论证自己行为的合法合理性。我国资源性公司以国有企业为主，为了抓住当前难得的机遇，我国不得不跨越现有的条件约束，集中资源获取海外的资源，当地政府和民众出现一定程度上的担忧和阻挠，是正常的。

　　但中铝和力拓并购案掀起的民族情绪，超出了原有的预期，有以下几个因素：一是必和必拓利用其娴熟的公众媒体宣传和院外游说能力，鼓动民众情绪，影响政府决策者的判断。必和必拓牢牢抓住中铝的国有背景，渲染中国色彩和澳大利亚经济命脉概念。澳大利亚反对党和民族主义者认为：“中国国有公司代表的是中国政府，其背后是中国政府的意志，澳洲公司卖给了中国政府而不是中国公司，因为国企的背后资金是无限的，违反了市场经济公平竞争的原则。”二是在中铝并购力拓的关键时期，我国的国有企业连续宣布对澳大利亚矿业公司的收购，如五矿收购OZ矿业，华菱集团收购FMG铁矿石公司等。短时间内形成新闻热点，引起了民众更高的关注度。三是国内媒体对中铝收购力拓利益的过度宣传，如同国有银行引入战略投资者引发的“贱卖论”一样，引起了澳大利亚民众的强烈不满。但与此同时，中铝在海外媒体刻意保持低调，反而失去了正面宣传的机会。中铝还将力拓股东视为一个利益整体(实际上却是不同利益的代表)，缺乏与每个重要股东足够的沟通。在利用院外游说集团方面，中铝更显得经验不足。四是中铝对力拓采取一次性收购全部资产的方式(即一步到位，参股力拓9个铁矿石、铜、铝资产)，涉及的范围广，国际上的经验也不多，创历史的合作模式不但给合作本身带来更大不确定性，也给民众带来强烈的情绪冲击。

　　其中，需要引起反思的，一是国有企业海外收购的政府背景问题。我国具备走出去能力的资源类公司，以国有企业为主。国有企业的政府背景问题，将是我国资源类企业走出去不得不面对的问题。为此，一方面需要建立和完善走出去的政策、金融支持体系，鼓励民间资本在资源领域走出去。这里关键是满足民间资本的融资、外汇需求，逐步放开民间资本进入、使用国内资源流通渠道等。如可考虑准许有海外石油资源的中国公司进口海外原油，甚至可以借助香港、台湾等地的机构实现资源类企业走出去。另一方面，还有必要直接面对国际社会对国有企业的质疑。要充分利用当地的院外游说机构，进行有针对性的政策游说。与此同时，借助恰当的机构与途径，对利益相关者、一般公众进行必要的正面宣传。对外投资的国有企业应有完整的国内外宣传、政策游说方案。

　　二是国内不同国有企业对外投资之间的协调问题。海外一般将我国的国有企业作为一个整体，国有企业在海外投资过程中也始终承担着政府背景的压力。如果因此降低对国有企业的统筹管理，甚至本国企业之间还出现恶性竞争，既不利于消解海外的疑虑，还增加了国有企业海外并购过程中的相互冲突可能性。为此，有必要借助国家力量，对海外资源的调查、开发和投资，包括后期的宣传等问题，加强协调。既要避免重复投资，特别是在资源调查、政策游说和市场舆论氛围的营造方面，又要避免自我竞争，或者造成不必要的民族情绪。可考虑由国内主要资源类企业共同设立海外资源委员会，负责海外资源的调查、开发以及融资协调等问题，在研发、开发规划阶段就进行企业层面的协调。与此同时，可借助国资委的重大投资审核，配置分领域的专家小组，支持和协调国有企业的对外重大投资活动。

　　三、政策与资金支持体系

　　中铝与力拓的并购案也暴露出我国对“走出去”政策与资金支持体系的不足。虽然作为一项重大的自愿性并购案件，国家给予了大量支持，但仍存在大量可以进一步改进的制度和政策。

　　首先是融资体系不够完善。中铝通过四大国有银行的美元贷款，为与力拓的并购案提供资金支持。相对与其他企业的海外并购，在资金支持方面仍属顺畅。但即使如此，也被海外部分民族主义者冠以“政府无限的资金支持”。因此，为我国企业提供更为市场化的外币融资支持，是非常有必要的。

　　目前我国境内对境外投资的融资支持，主要是贷款和担保融资。2008年银监会允许符合条件的商业银行法人机构开展境内外并购贷款业务。2009年，外管局允许境内企业对其境外机构进行放款，并将融资性对外担保由原来的逐笔报外管局审批，改为余额控制。

　　在国际上，我国企业的信用等级较低，国内银行又出现“美元荒”，外汇融资的可获得性较低，成本较高。与此同时，我国又存在大量外汇储备无法有效运用，不得不投资于不断贬值的低息美元债券。为此，可考虑通过以下三个渠道建立我国的外币融资体系，为企业走出去提供实实在在的资金支持：一是可以将部分外汇储备作为资本金，注入进出口银行等需要外汇资金的银行，但不允许将这部分外汇资本金结汇。二是可以将部分外汇储备拆借给银行，如可使用本外币互存的方式，银行将本币存放央行，央行将外币拆借给银行，并由银行自主使用这部分外汇。三是允许符合规定的企业在境内发行美元等债券，用于境外投资，中投等超额外汇储备运用单位可以购买这些外币债券。在这个过程，要通过一定制度设计，避免二次结汇投机人民币升值，避免将外币用于境内交易，出现货币替代。

　　其次是我国对外投资的行政审批程序过长且复杂。我国企业对外投资，需要经过外管局、商务部、发改委、财政部和国有资产管理部门以及保监会、银监会、证监会等行业管理部门的审批。一般的企业对外投资至少要获得三个部门的审批，国有企业、保险公司需要审批的部门更多。而且除了商务部明确规定了行政审批的期限之外，其他部门的审批时间并不确定。我国很多企业的对外投资都由于国内审批时间过长，标准不透明，导致最后错失投资机会，当然也有一些避免了错误投资，特别是在美国金融危机恶化之前的一些金融投资。简化不必要的行政审批，简化审批程序，是提高我国企业走出去灵活性的关键之一。

　　最后是国家的政策支持体系不完善。目前，国家的政策支持主要集中在三个方面。一是逐步减少外汇、行政审批的不必要限制。二是提供专项资金支持。与资源类企业境外投资有关的主要是两类专项资金：对外经济技术合作专项资金和矿产资源风险勘查专项资金。三是商务部驻各地的经济商务室提供的有限经济信息服务。但企业的出国签证、双重征税问题一直是困扰企业对外投资的因素。一般来说，中国企业对外投资，受制于信息、人才的因素较多，在投资过程中，由于要经过国外政府的审批，来自国外政府、行业协会的阻力较为明显。中国政府的驻外机构，还没有充分发挥对企业海外投资应有的支持作用。应充分发挥政府、准政府(如协会、商会等)以及企业之间的资源优势，提供分工合作的海外资源并购支持体系。加大政府资源外交和对外援助的力度，通过国际投资协议的谈判，要求投资东道国简化对中国企业的审批程序，通过建立双边争端解决机制，参与多边争端解决机制，减少中国企业对外投资和海外经营的阻力，保护中国企业的利益。鼓励各类商业、准政府机构开展各种类型的投资洽谈会、信息服务等。

　　总之，中铝与力拓的并购案虽然失败了，但这个案例却给我们提供了深刻反思海外资源性并购的机会，为我国完善海外资源并购的战略提供了一个很好的契机。 (国务院发展研究中心金融所社会部 陈道富 苏扬)