有学者认为廉租房制度将阻碍中国房地产市场走向成熟，而上海以一个国际化大都市应有的胸襟与气魄，在经济高速发展的同时，没有忘记让住房特困户也分享经济繁荣的成果。上海对住房特困户这一弱势群体的关注，表明住房制度改革绝不是要将所有人都抛入市场的大海。社会对弱势群体和个体的关怀将成为未来人类社会最为关心的话题之一。

廉租房风行上海滩

文/本刊特约记者 王健

陈中和再也不用睡搁板了

喜庆的鞭炮，使陈中和一家蜗居斗室的苦恼消失殆尽。

　　2月5日上午，上海市闸北区彭浦镇廉租户刘春雨在廉租住房租金补贴协议书的乙方代表落款处签上自己的名字后，激动得泪流满面，语不成声。她一家5口终于可以离开那间只有12.2平方米的蜗居，搬进一间大一点的房子了。

　　在刘春雨原先居住的那间算上厨房厕所也只有12.2平方米面积的斗室内，她的儿子陈中和望着屋内仍留存着的简易铁床和空中搁板向记者回忆道：我的母亲是"文革"时期回乡务农的知青，四五年前回到上海，成为无房户，为落户口，狠下心借了几万块钱，加上自己的一点积蓄，买下了这间小房子。父亲在外面摆摊修自行车，母亲帮着外面做些清洁事务贴补家用，妹妹学理发尚未出师，妹夫原是农民在家待业。我本人不争气，又是肝炎，又是盲肠炎，一直病休在家。这样的情况，连还买房钱都不敢想，更不要说租大一些的房子了。到了晚上，妹妹、妹夫和刚生下来的小毛头挤在仅有三尺宽的下铺，而爸爸妈妈就睡在他们头顶架起的一块搁板上，我只好在厨房靠近屋顶的地方搭一块搁板睡觉。小毛头每天晚上哭得我没法入睡，身体就越来越差。现在好了，政府关爱，我们才有可能搬进明亮宽敞的二室一厅的房屋。现在我对自己的未来也充满信心，一切都会好起来的。

　　闸北区芷江西路街道廉租对象茅莉君，本人无业，丈夫前几年双目失明，女儿又患有严重的类风湿关节炎。此前全家居住在一间阴暗潮湿，终日不见阳光的朝北的11平方的小屋内。通过廉租政策，廉租办对她一家实行实物配租，她们终于住进了一间21平方米左右的朝南房间。

　　截止到目前，上海市廉租住房试点在长宁、闸北两区进展顺利，首批登记的廉租对象中，已经有百余户人家像刘春雨和茅莉君一样享受到了这项新的最低收入家庭住房保障制度。

12年解困12万

　　自国家建设部《城镇廉租住房管理办法》出台后，全国许多城市，尤其是沿海发达地区的城市，自去年以来纷纷试行推出了各具特色的廉租房政策。但作为中国最大的经济中心城市上海，其出台的廉租房试点做法仍然引起人们格外的瞩目。

　　其实，早在1998年，上海就已经着手进行相当深入细致的"建立低收入家庭住房供应体系研究"，并为之成立了专门的研究课题组。上海市廉租住房管理办公室一位长年从事市民房屋解困工作的干部回忆说，上海市廉租办的前身是上海市解决居住特困户联席会议办公室，这个联席会议还是在1987年成立的。因为住房问题是当时上海"三大难"中的第一难。从那以来直到1999年，经过12年的不懈努力，从最初集中解决人均不足2平方米居住面积的特困户开始，到解决人均居住面积不足4平米的困难户，先后解决了12万余户住房困难户，直接受益居民达50多万。这项工作每年都被列为市府为民办实事项目的重点内容。这也给后来进行廉租住房方面的工作打下了良好基础。

1万多特困户翘首盼望廉租房

　　然而，当时的住房解困办法毕竟是政府在历史欠账太多、住房供求矛盾突出的情况下，为缓解市民的居住困难而采取的阶段性措施，尽管也有不断的创新和完善，但还没有形成一种规范的制度。而随着市场经济的发展，特别是住房制度改革的不断深入，一些解困方法已不能适应新的要求，如曾经采取的向房地产开发企业征购20%的平价房作为解困房源、要求一些企业出资为职工个人解决困难等做法，已经越来越难以有效执行。这就要求对此进行改革，建立一种解决住房问题的规范制度，即建立低收入家庭住房建设、供应的有效管理体制。

　　上海在1998年进行的有关廉租住房问题的研究，充分考虑了该市的具体现实情况，同时也广泛观察了世界各国以及香港地区在住房保障系统方面的相关做法。并于当年就提出了有关报告。这份报告被送呈国家有关部门，成为日后出台相关政策的一份重要参考材料。

　　1999年，上海市廉租办开始着手会同民政部门，对上海全市的14个区进行全面调查。首先是调查持有"帮困卡"者中的住房困难户，结果得出了两个初步的统计数字：人均居住面积在6平方米以下并持有"帮困卡"的，有1万余户；人均居住面积在5平方米以下并持有"帮困卡"的，有4000户左右。并据此草拟了《上海市城镇廉租住房管理办法》。

"穷""富"试点都顺利

陈中和一家原先居住的12.2平方米小屋，上下两张床要睡5口人。

　　廉租房制度的实施难度主要在于廉租对象的认定，因为有许多已经下岗的人其实有自己的隐性收入。在目前国内对个人经济收入情况还不能做到十分透明的情况下，要准确认定廉租对象，需要做相当深入细致的工作。在这种情况下，上海决定先行在长宁、闸北两个区进行试点。长宁区是属于经济情况比较好的"富"区，闸北区则是属于经济情况比较差的"穷"区。由此试点，可以兼顾两种不同类型的情况。

　　2000年9月，上海市政府正式批转《上海市城镇廉租住房试行办法》，长宁、闸北两个区的试点工作也于当年全面展开。

　　上海廉租住房主要来自三个渠道：一是发放租金补贴，由廉租对象自行到市场上去租房。二是政府出资收购符合廉租住房标准的普通旧屋。三是接受社会捐赠和其他渠道筹集的符合廉租住房标准的住房。而上海廉租住房的资金来源则被设计为多渠道、多途径筹措的方式，包括市、区财政专项资金，直管公房出售后的部分净售房款，以及社会捐赠等。

　　由于先期准备十分充分，加之试点区对此高度重视，均由区长亲自出任区廉租住房工作领导小组组长，这项试点进展顺利。最新资料显示，两区299户登记对象中，112户已经获得了实物配租或享受到租金补贴并落实了房源。据悉，第一季度上海将可如期完成试点工作，并于第二季度全面推开。年内可初步建立起符合上海市情的最低收入家庭住房保障制度。

廉租房的"上海特色"

　　上海经过一段时期的经济快速发展积累了一定实力，行政作风渐与国际通行惯例接轨，以及上海人所特有的那种灵活、细致、稳妥、精明的办事方法和工作态度，都是廉租房计划实施顺利的重要原因。

　　在推行廉租住房试点之前，上海想得很周密，也很深远，他们并不将这项工作看成是单纯的扶贫帮困，而是始终将其与整个住房制度改革，以及建立切实有效的住房社会保障机制相联系，在探索试行廉租住房的过程中，体现出鲜明"上海特色"。

　　（重点句）首先是充分利用现有的存量住房。因为上海市的存量住房数量大，许多职工想通过旧房出售、出租，再增加一些投资改善居住条件。让廉租对象持补贴到市场上去租房，有利于形成住房需求的梯次消费，促进住房二手市场的发展，并可使政府以有限的资金解决更多的百姓住房问题。其次，考虑到上海城市范围大，廉租户本身生活支出不高等情况，让他们自行根据大人上班、孩子上学、老人就医等各种常时需求而到市场上去租赁合适的住房，可方便其日常生活和工作，也可避免由政府集中解决房源而在城市中形成贫困户集中居住的类"贫民区"、"廉租群落"等现象。因此，上海在推行此项试点中采取的是以租金补贴为主，实物配租为辅的灵活方法。租金补贴是以人均居住面积7平方米为暂定解决标准，其不足部分暂按每平方米40元给予租金补贴。而实物配租则主要是以孤老、烈属、残疾等特殊家庭为对象。在目前的试点阶段，廉租对象暂定为家庭人均收入低于上海市民政部门规定的城镇家庭最低生活保障线标准280元以下，并接受民政部门救助连续6个月以上，同时家庭人均居住面积在5平方米以下的"双困"家庭。

　　资料1：闸北区彭浦镇廉租工作流程

　　1、首先对全镇范围内享受社会救助的家庭（共有580户）进行"地毯式"的情况排摸，到有关物业公司逐一了解入围者拥有住房的情况，并到所在地的派出所核实其户籍情况。

　　2、初步排出名单后，再进行一轮核实，到所在居委会去了解每一户入围家庭最近情况是否有变化，由此进一步排除"水分"，再度确定。

　　3、进入"面对面"阶段，由所在居委会通知本人前来沟通情况，会同民政、房产等部门人员讲解有关政策，并再度当面了解情况。

　　4、确定基本情况无误，便通知廉租对象进入申请阶段，填写"上海市城镇廉租住房申请表"。申请者须提供户口簿、身份证复印件，以及原居住房屋的租赁或产权文件等，还有享受上海市城镇居民最低生活保障救助的证明等。

　　5、申请者全家推派一名具备民事行为能力的家庭成员作为申请代表，填写申请廉租家庭情况的调查表，由镇廉租办负责相关核查，符合条件者送清单至区廉租办。

　　6、区里审核之后，进入公告阶段（所有申请廉租住房家庭在经过受理初审后，其基本情况在其所居住的小区内进行为期15天的公告，以接受群众监督，体现公平、公正、公开的原则）。

　　7、经过15天公告之后，如未出现异议，区廉租办与廉租户签定廉租住房租金补贴协议。

　　8、签约后廉租户即可自行寻找房源，找到满意的房子，与出借者签下廉租住房租赁合同，廉租办据此将廉租住房补贴租金以出租人的姓名存入指定银行，并制成存折；廉租户到廉租办领取存折转交出租人；房屋出租人凭身份证和存折到指定银行领取租金。

　　9、镇和街道廉租办定期对廉租户的情况进行跟踪复核（配租家庭在人均月收入超过最低生活保障标准累计满两年时，将停发补贴租金。此外，廉租户在享受租金补贴期间，原住房不得办理买卖、交换、出租等有关手续）。

对弱势群体的关怀情义无价

　　目前上海、天津、广州、青岛、温州等城市的廉租房工作进入了实际操作阶段，不仅新闻媒体，在学术界也引起了广泛关注。自从政府推行经济适用房政策以来，学术界质疑的声音就一直没有停止过。建设部出台廉租房政策后，质疑的声音再次响起。强调市场行为的学者们再次认为廉租房将会成为中国房地产市场走向成熟的障碍。有学者甚至毫不客气地指出，既然已经有了经济适用房，还来推出廉租房，有叠床架屋之嫌。

　　记者在上海的各级廉租办采访时向有关干部提到这种观点。对此，他们淡然一笑，而后摇头。其中一位干部认为，住房是人类最基本的生活资料，但又是一种价值量最大的商品。在收入差距客观存在的情况下，并不是人人都有能力实现居者有其屋的。上海是全国最重要的经济中心，经济发展迅速，但经济的发展离不开社会的均衡发展，住房特困户作为社会的弱势群体，应该分享到经济繁荣的成果。建立住房的社会保障制度，保障低收入者具有最基本的居住条件，这也是一个社会健康均衡发展的应有之义，籍此可以合理调节社会成员之间的收入差距，维护社会稳定。目前世界上许多国家和地区都建立了住房社会保障制度，即使是某些市场经济十分发达的国家，住房分配和消费也不是完全市场化的。

　　建设部住宅与房地产业司司长谢家瑾说，住房社会保障职能是房地产行政主管部门四大职能之一，房地产行政主管部门有责任负责城市廉租住房制度的建立、健全和组织落实。随着住房实物福利分配的结束，住房商品化、社会化的程度越来越高，政府行使住房保障职能的重要性、紧迫性也越来越明显。谢家瑾认为，建立廉租住房制度，不仅可以促进社会稳定，解除机关事业单位实行住房分配货币化的后顾之忧，而且廉租住房本身也是活跃住房市场的重要因素。

　　资料2：国外和香港地区住房解困方式

　　西方国家的住房投资呈多主体、多渠道、多形式的特征。概括起来包括非盈利性投资和盈利性投资两种形式。

　　非赢利性投资以瑞典等国为代表。其模式一种是地方政府所有的公房公司，一种是居民组成的住房合作社。而盈利性投资则以美国、德国、日本等国为代表。系采取政府提供必要的补贴和优惠，由盈利性企业建造标准和租售价格适中住房的做法。

　　与此同时，西方国家在解决低收入家庭住房困难的过程中，公共性住房是补充性住房。政府并不全面地解决居民住房，而总体上是由市场来解决。只是在市场解决所无法顾及之处，才由政府出资建房租给低收入阶层或穷人，并为此设立专门机构。

　　美国：其政府所属的公众住房局，为低收入家庭建房提供低息贷款，并规定凡是为低收入家庭建房，可连续十年获减税优惠，每年的减税量相当于建房成本的百分之九。同时对解困房的出租实行低租金。自1983年起，美国开始实行一项新的房屋租赁资助计划，即发放租赁资助券，让低收入市民在任意地段租房居住，以避免使之聚集在政府资助的名声不好的"廉租屋"里。有资格接受资助的个人，其平均收入必须比本地区中等人家低50%，这些人基本上有3类：领救济金者、老年人、残疾人。房主接受此类租户的好处在于增加现金流通和房屋租赁的成功率。

　　新加坡：全国87%的人口居住在政府的公房中。新加坡实施"居者有其屋"的计划，这些公房十有八九归居住者所有。此种情况一方面规定了购房者收入的最高限度，另一方面在购房者的筹资途径上则能够采取房屋贷款和中央节俭基金（公积金）的方式。参加者可以用这些公积金支付购置房屋钱款中的首期款（20%）。剩下的80%可通过房屋贷款计划分期付款。政府同时通过提供利率仅高于公积金浮动利率0.1%的抵押贷款来帮助那些没有能力支付房款的人们。

　　香港：由政府设立强有力的专职机构--香港房屋委员会来妥善解决居民的住房问题。政府对低收入家庭住房实行福利住房政策，提供财政资助和优惠政策。大量建设公共住房，向中低收入居民优惠出租和出售。政府每年用于住房建设的投资占当地国民生产总值的6%。建房的借贷资本资金来源于政府贷款，只收取象征性年息。并且，住房以不盈利为原则，按成本价出售给低收入家庭。同时，为鼓励和协助中、低收入家庭自置居所，还采取了自置居所贷款计划，合格的申请者可获得房屋委员会提供的无息贷款，还款期限最长可达20年，如不申请无息贷款，则可选择领取48个月的按揭还款补助金。香港主要是依靠政府的巨额投资来解决中低收入家庭住房问题。这在一方面也就难免造成政府的负担过重。

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