曾被中外专家称为“亚洲第一桥”的洛溪大桥横跨珠江两岸，是广州到番禺市（现改为区）的重要通道。1984年洛溪大桥修建前，从番禺到广州要经过两个渡口，不到15公里的路程，至少得花三四个小时，严重制约了番禺与广州的联系。不止于此，番禺还是连接广州、深圳、香港、珠海、澳门的交通枢纽，发挥着交通节点的功能。因此，洛溪大桥对珠三角地区的经济发展具有举足轻重的作用。而自洛溪桥通车之日起，过桥费的收取就已成公众议论的焦点。时至今日，洛溪桥收费问题早已怨声载道。

广州律师叫板洛溪桥收费

　　5月24日，当留着一头长发的广东卓信律师事务所律师潘卫思一纸诉状将番禺区人民政府告到广州市中级人民法院，在广州闹得沸沸扬扬的洛溪桥收费事件再起波澜。

　　用潘卫思的话来说这次是“启动法律程序来让番禺区政府说清楚”。这是继王则楚等人大代表发起的人大监督、广东几大媒体的舆论监督不奏效之后实施的“法律监督”。

洛溪桥收费已惹得羊城上下天怒人怨。

　　潘卫思的诉讼目的很简单：请求法院判令番禺区政府返还他缴交的过桥费5元钱，停止在番禺洛溪大桥设置收费站、违法收费的行为。事实和理由是：2001年5月23日14时23分，他驾车通过洛溪大桥时，番禺区政府设置的收费站向他收取了5元过桥费，事后经调查了解，发现被告已无权在洛溪大桥设站收费，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条的规定，提起本案诉讼。

　　“这是一起公益诉讼，讨回5元钱并不是目的。”潘卫思说。

为什么要起诉？

　　今年30岁的潘卫思已有7年的律师从业经历，家就住在番禺，每天上下班都要驾车经过番禺洛溪大桥，看到大家排着长队往收费站交钱，就觉得这个桥很好赚钱，“像开着一台印钞机似的”。今年广州的几大媒体对洛溪大桥收费问题的系列报道引起了他的关注，于是，他组织所里的几位律师一起收集了此案的大量相关材料和法律法规，进行了细致的研究，得出的一致意见是：番禺区政府现在洛溪大桥上设站收费没有合法依据，其收费行为属于违法的行政行为，依法应立即停止收费。一直想找点公益事做的潘卫思就决定针对番禺区政府的这一具体行政行为提起行政诉讼。

　　“从现实利益来看，我们是亏的，打这个官司我们要耗去很多时间和精力，也可能会得罪许多人，损失很多案源，也会有各种意想不到的压力和阻力，但我会努力坚持，使本案有一个公正和圆满的结果。”谈到起诉的原因，潘律师说，“长期以来，我国的不少政府机构存在着不少的违法行政行为，究其原因，主要是部分政府官员自身法律素质不高，法制观念淡薄造成的，另外，也与法律监督力度太小有关。通过这次诉讼，可以让更多的老百姓学会运用行政诉讼这个法律武器保护自己的权益，从而加强对政府行政行为的社会监督力度。”

洛溪桥收费违法

　　潘卫思认为番禺区政府现在已不再具有在洛溪大桥上设站收费的合法依据，收费行为应依法予以纠正的具体理由是：番禺区政府在洛溪大桥设站收费的依据是广东省物价局于1992年12月9日作出的《关于要求调整洛溪大桥收费标准的批复》，批准将洛溪大桥、沙溪大桥和迎宾路三项工程统一收费，用途是偿还集资贷款。根据《广东省审计厅关于番禺市洛溪大桥收费站的审计情况报告》显示，上述三项工程的决算额合计15494万元人民币，而洛溪大桥1994年底的可偿债收入25062万元，应该完全可以还清投资本息。《广东省公路收费站管理办法》规定，“非经营性公路项目还清投资本息后，原则上应停止收费，撤消收费站。个别特殊情况，经省人民政府批准后，可适当延长收费期”，根据这一规定，1994年底自还清本息之日起，在没有获得新发的收费批文以前，番禺区政府不能再依据原有批文继续设站收费。而番禺区政府至今未取锝广东省政府批准继续收费的正式批文，因此，番禺区政府在上述时间之后的收费行为属于违法的具体行政行为。

　　潘卫思在查阅收费有关资料时还发现，番禺区政府将8项配套工程纳入洛溪大桥统一收费也是未经批准的，番禺区政府2001年作出的《对广州市十一届人大四次会议期间代表对洛溪大桥收费问题询问的答复》中表示，洛溪大桥继续收费的原因是洛溪大桥及其8项配套工程的总投资78763万元人民币未收回，并称这已获得了省有关部门的批准，依据是广东省交通厅作出的粤交计函[1997]189号文和广东省计划委员会作出的粤计交[1999]1859号文。

潘卫思一纸诉状将番禺区政府告上法庭。

　　潘卫思认为，省交通厅并非批准收费的政府部门（应为省物价局），而且该批文也并未正式批准收费，只是“原则同意”，在最后部分还特别指出：“上述纳入6个收费站收费的项目，必须严格按基建程序办完有关手续后才能批准收费”。省计委也没有批准番禺区政府收费，它只是向省政府“请示”并请求“审定”，而非自行作出批准收费的正式结论。由于省政府至今从无正式批准“8项配套工程”纳入洛溪大桥统一收费，所以将“8项配套工程”纳入洛溪大桥统一收费显然没有合法依据。

备战官司

　　法院立不立案要7日以后才有结果。全力支持潘卫思打这场官司的卓信律师事务所已组成了5人的律师团，应战这场官司，本来，行政诉讼的举证责任不在他们，他们还是做了许多准备工作，收集大量的证据。“我们一定要把这场官司打到底，但并不是一味追求在本案中胜诉，我们也十分乐意见到这样一个败诉结果：番禺区政府清清楚楚令人信服地举出其合法设站收费的有效法律依据，从而法院依法判我败诉。这样，其实更有利于增强广大民众对省政府‘筹资建路、收费还贷’政策继续实施的信心。”潘卫思很理性地说。

　　面对即将到来的官司，番禺区政府怎么想呢？5月25日，我们来到了番禺，仿佛知道记者的来意，在值班室，记者就遭到了阻挡，最后，办公室的人告诉记者，领导都不在，不能接受采访。在番禺区路桥总公司，记者的正常采访更是遭到保安及办公人员的野蛮阻拦。

一点题外话

　　在采访中，潘律师就洛溪桥收费问题谈了一点题外话，他说，洛溪桥收费问题已是世人皆知，万民关注，这个问题怎么收场，关系到政府在民众中的形象与地位，其实，就比较利益来说，树立一个依法行政、讲信用的政府形象，远比一年多收一、二个亿划算。针对取消收费会导致更大拥挤的说法，潘律师说不能从交通流量的分配上去看问题，而应该从法制制度上来看，交通流量的分配完全可以在不破坏法律法规的前提下来进行，退一步讲，如果真是现有的法律法规不适应现实的需要，也应该是修改法律法规，而不是破坏法律法规。这是一个法治国家的基本逻辑。

洛溪大桥折射中国路桥收费大问题

　　“洛溪大桥收费问题在广州引发那么多质疑并非偶然，收费管理，一直没有理顺，一直是个难题。”广东省公路局一专业人士说。

　　据了解，全中国第一个路桥收费站1984年诞生在广东，它就是位于广珠线上的中堂收费站。1981年，从广州去珠海是一件令人头疼的事，其间要经过4个渡口，顺利的情况下也要一天才能到达，如果遇到浓雾天，不能摆渡，等一二天也有可能。经济的发展迫切地需要高速便捷的交通条件，而政府又拿不出那么多钱来修路架桥。当时，有关部门征得省政府同意，采取了“贷款修路桥，收费还贷款”这一办法来解决这一矛盾，于是诞生了广深、广珠路上的6座大桥，也诞生了6个收费站。很快，“贷款修路桥，收费还贷款”成为一种政策在处于水网地带的广东全省推广并被全国仿效。

　　到目前为止，广东已有经营性收费站198个，非经营性收费站220个，收费从业人员2万多人。修路桥的贷款资金达1000多亿元，还有600多亿未还或处于偿还之中。
　　
　　当时，为鼓励投资者的积极性，对收费站的管理政策很宽松。中国第一个关于收取过路过桥费的文件也诞生于广东，在这份粤府办［1985］38号文里，对收费站的设立条件是：在地方道路上扩建桥梁，其主桥超过200米或投资300万以上就可以设站收费；接通现有公路断头路和区乡以下自办公路５公里以上也可以设站收费。宽松政策带来的好处是刺激了投资热情，一个负面后果是收费站点设置审批管理不严，造成公路沿线设置的收费站（点）过多过密，严重影响了车辆的正常通行，出现了公路“三乱”现象。

　　1999年，交通部对公路收费站清理整顿，统计出来的数字是，全国共有公路收费站点3112个，收费公路里程达95209公里。

　　林立的公路收费站成了中国公路上的一大景观。有专家说，中国肯定已经成为世界上收费站最多、收费公路里程最长的国家（此前是美国）。过路费成了车主除汽油费外最大的负担。有人做过统计，走收费的国道，小轿车的过路费大约相当于油费，货车的过路费大约相当于油费的一半。而几乎每个收费站都写着几个大字：“贷款修路，收费还贷”。这似乎表明，收费是天经地义的。
　　
　　1996年，国家在全国范围内对公路三乱进行清理整顿。到2000年底，仅广东省即撤销非法站卡980多个，非法收费站卡540多个，没收非法收入2850多万元。
　　
　　但是这次整顿的重点是非法站卡，对合法站卡的投资构成、还贷情况、管理费的提取使用、收费期限等的监管却一直是一个空白。省公路局的一位人士坦言，广东400多个收费站几乎没有一个收费站标明收费年限。

　　各收费站还贷情况如何，什么时候该停止收费，没有有力监控。原因有几个：一是收费站属多头管理，收费站的设立或撤销权在省政府，收费标准由省物价局制定，站点设置由省交通厅管，立项审批在计委，审计权在审计厅，收费权则属于地方政府或出资公司，各管一块，因此容易出现漏洞。二是一些地方政府或公司为了地方、部门利益隐瞒少报收取费用或挪作他用，缺乏监督。
　　
　　但是，对收费站的管理也并非没有办法，有报道说，北京即对辖区内所有收费站进行清理，所有站点必须七公开：公开批准文件、主管部门、工作范围、收费单位、收费用途、收费标准和监督电话。
　　
　　在这次对洛溪大桥收费的质疑中，王则楚提出要将收费站的投资、收费、支出、还贷情况由审计部门每年向老百姓公布，取信于民，不失为一个好办法。

　　同时需要指出的是，以取消收费会导致车流拥挤、堵塞而继续收费的说法是站不住脚的，目前有专家在理论上已提出“拥挤收费”概念，即政府可采取收费的办法遏制车流往一条线上挤以缓解交通压力，但这和收费还贷有本质区别，至为关键的是，只要涉及百姓利益，不管是还贷也好，“拥挤收费”也好，钱收了多少要明明白白，用在哪里了也要明明白白。 大量社会投资的进入，使很多公路项目成了经营性项目。投资者是希望赢利的，而且越多越好。那么投资者的营利要求和公路的公益性之间是否有不可调和的矛盾呢？

　　一位交通经济学家指出，对于收费公路的理论，历来有不同的看法。传统的观点认为公路属于公益性事业，现在看来也不尽然，公益性这个概念比较笼统。

　　他说，经济学上把公路分成四种：拥挤的收费公路，不拥挤的收费公路，拥挤的不收费公路，不拥挤的不收费公路。严格地说，只有第四种才是公共物品，应该由国家投资建设。由于收费路的兴起，理论上再划分公益性与营利性已很复杂。 有一点是肯定的，目前中国收费站的规模已经到了非控制不可的地步了。美国曾拥有世界上最多的收费公路，但收费公路在整个路网中占的比例是很小的。而且，每修一条收费道路，必须有一条自由通行的道路与它平行，供不走收费路的车通行，而我们的捆绑收费正好相反。　

（资料）“洛溪桥收费年表”

　　1988年，洛溪大桥建成通车，并设立了收费站收取过桥费以偿还贷款。
　　
　　1999年3月，广州市市人大代表王则楚向番禺市政府提出洛溪桥收费何时结束的询问，番禺公路局答复，洛溪桥的贷款已还完，但８个配套工程的贷款尚未还清。
　　
　　2000年４月，王则楚再次在人代会上提出洛溪桥收费何时结束的问题。番禺市提供的一份材料说，洛溪桥的收费要求延长到2028年，但没有还贷计划。
　　
　　2001年3月王则楚、王文赞等３位代表再次提出《洛溪桥收费何时了》的询问件。3月30日，番禺区政府书面答复，表示据专家预测，洛溪桥收回全部投资本息还需７年。
　　
　　4月11日晚，全国政协副主席霍英东表示，洛溪大桥是他捐建的，他捐了1000万港币的物资，由于结合优惠政策，经营得法，使1000万港币增值为7000万元人民币。7000万元人民币在当时完全足够修建洛溪大桥，不知道洛溪大桥何来的贷款？文/贾民　成海

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