专家称“营改增”扩围税收收入分配是关键

　　实施“营改增”并非营业税和增值税的简单税制转换，而是一项重大制度创新，是推进制造业升级、解决服务业发展滞后问题的重要措施.。

　　10月18日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强主持召开扩大营业税改征增值税试点工作座谈会。会议确定，从8月1日开始至年底前，交通运输业和部分现代服务业的营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点，将陆续由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、广东等8个省、直辖市及宁波、厦门、深圳3个计划单列市。

　　这意味着经济总量、服务业增加值和税收收入超出全国“半壁江山”的这些地区，将迎来新一轮税改的重要机遇。

　　上世纪90年代初期的税制改革形成了当前增值税和营业税并存的局面。随着经济发展，营业税重复征税的弊端对现代服务业的影响日趋明显，抑制了服务业进一步发展。在此意义上，“营改增”试点不但是深化财税体制改革的重头戏，更成为以结构性减税促进稳增长、调结构的关键点。从上海市试点的情况看，截至目前，成效明显，有力推动了产业结构升级，促进了服务业和中小企业加快发展。

　　虽然改革的过程中依然存在着诸如部分行业“营改增”之后税负成本暂时不降反升，中央和地方的税收分配需要进一步协调，试点的范围也需要进一步扩大等需要依靠实践逐步解决的问题，但国家开发银行原副行长、中国行政体制改革研究会副会长刘克崮在接受本刊专访时对“营改增”充满信心：“‘营改增’符合税制改革的大方向，解决第三产业重复征税问题，有利于形成一个多方共赢的局面”。

　　结构性减税的重点

　　营业税与增值税是我国两大主体税种，几乎涉及所有的企业和行业。此次“营改增”试点，刘克崮认为，应该看作是中国税收制度改革的一个阶段性重点，是完善1994年税制改革的一个重要内容。

　　按我国现行税制体系，营业税和增值税是并列的，征营业税的不征增值税，征增值税的不征营业税；但少数行业如烟草，在征收增值税后还会叠加地征收消费税。

　　“营业税重复征税的缺陷，造成产业分工越细，重复征收的次数越多，税负就越高，不利于产业分工细化”，财政部财政科学研究所副所长刘尚希回顾指出，“这些年实际上也想改，但一直没找到适当的机会。”

　　我国1994年的税制改革使增值税覆盖了制造业。但对于交通运输业、现代服务业以及餐饮、旅店等这些第三产业实行的是营业税。从国际来看，增值税覆盖了大多或者是全部的加工制造和服务业。

　　增值税的改革在上世纪90年代初财税领域的专家学者就积极讨论过，实际包括转型和扩围两方面的内容。一是从生产型增值税转变为消费型增值税，这有利于促进企业扩大技术改造的投入；二是增值税扩围，核心是扩大增值税征收范围，替代营业税。目前来看，第一方面增值税的转型已经基本完成，第二方面的内容，也就是“营改增”正在积极试点推进中。

　　“从这个意义来看，此次‘营改增’可以说是1994年税制改革留下来的一个尾巴，简单地说，就是逐步把目前营业税和增值税并列的范围分期分批合一，把营业税归并到增值税里，把增值税的覆盖范围分步扩大到所有现行营业税的范围。”刘克崮指出。

　　之所以会留下这个尾巴，刘克崮回忆指出，1994年的税制改革主要是在物货生产环节的链条上进行了增值税改革，而交通运输、研发等行业虽然都与物货生产有直接或间接联系，但它们都不在直接的物货生产链条上。从当时的征管水平和能力出发，没有将这些产业和行业的税收纳入增值税改革中，而是把它们纳入了营业税的征管范围。

　　“随着营业税加重部分行业尤其是服务行业负担的弊端越来越明显，‘营改增’已变得刻不容缓。”刘尚希指出。

　　“营改增”在上海试点后交出的满意答卷也显示出这项改革带来的必要性和紧迫性。统计数据显示，今年以来，上海通过在交通运输业和部分现代服务业实施“营改增”试点，共减轻试点企业和下游企业税负170多亿元，服务业实现了10%以上的快速增长。

　　“营改增”也是中国结构性减税的重点之一。国家税务总局原副局长许善达指出，营业税改革涉及的范围占整个营业税的1/3左右，如果全国推进的话，大概能够对原来的营业税形成10%左右的减税。我国营业税的规模大概有一万七八千亿元，这意味着如果全面推进，大概有一千七八百亿元减税的量，这应该是我国结构性减税力度中最大的一个措施。

　　优化国民经济五大意义

　　但是，“营改增”的意义不仅仅在于减轻企业负担，更是推进制造业升级、解决服务业发展滞后问题的重要措施，刘克崮分析指出。

　　第一，营业税改征增值税改革，消除了重复征税，有利于生产的专业化和产业的升级，这就不用担心分工越细，越重复征税，税负越重。不论怎么分工，增值税都是对本环节的增值额征税，有利于专业化分工。而专业化分工有利于整个行业和产业的产品技术、质量水平以至国际竞争力的提高。

　　第二，营改增客观上降低了税负，有利于现代服务业、交通服务业等行业的发展，有利于优化国民经济结构，包括促进一、二、三产业的结构优化。

　　刘尚希指出，服务业原来开出的是营业税发票，现在开出的是增值税发票，从市场需求者来说，实际上市场扩大了，这有助于第三产业的发展。对于制造业的发展也具有减税效应。

　　第三，有利于促进税收征管的规范和严格，因为增值税发票是连续的，是一个大链条，如果原来企业交的是营业税，它就是单独算自己的营业额，跟上下游没有什么关系，营业额实际数额到底是多少，税务部门很难一一掌握。

　　“营改增”以后，需要抵扣上一个环节的税，需要出具发票，所以这个数据一定要能前后衔接，多报了就会多交税，少报了就会与上下游的企业衔接不上，这对于税收的征管有利。另一方面，“营改增”消除了重复征税，同时对每个生产过程中确实增值的部分严格征税，这对于企业的财务管理就提出了更严格的要求，所以会促进企业的经营和财务以及其他内部管理的规范。

　　第四，有利于当前和今后的就业，因为第三产业的单位资本创造就业岗位数总体比第二产业要高。

　　第五，对加快实现生产发展方式的转变具有重要战略意义。

　　正因为此，接受本刊记者采访的专家普遍呼吁，“营改增”应该加快速度，尽早在全国推开。

　　刘尚希认为，“营改增”试点时间不宜过长，区域试点存在一些负面作用，因为服务不是局限在某一个区域里，区域之间是相互联系的，如果有的地方是营业税，有的地方是增值税，会造成税收的不公平。

　　刘尚希建议，地区试点应该尽可能减少，尽快推进全国性的试点，避免地区间的不公平。

　　刘克崮也强调要有一定的速度，中国已形成了全国的统一大市场，增值税的产业链紧密特征也要求在统一的大市场中完整实施，所以在一个点上试点时间不宜长。只要这个点能为普遍推行中可能遇到的问题提出解决办法，就应该迅速地全面实施。“为什么要试点？因为它复杂；为什么要快？因为它不能再割裂，否则会产生一些过渡期的特殊矛盾，另外也不能充分发挥原本应体现的正面效应。”

　　刘克崮建议：“在总结今年12个地区试点的经验基础上，在做好各种准备之后，尽快在全国范围内推行。”

　　统筹解决“营改增”分配问题

　　“考虑到地方财政压力，加上明年还要开全运会等因素，辽宁省此次没有申请参与‘营改增’试点。”辽宁省财政科学研究所所长王振宇在采访中对记者表示。

　　事实上，除了地方财政收入减少压力，营业税转变成增值税后，征收主体由地税部门变成了国税部门，地方和中央的收入如何分配，也是大范围推行的关键问题之一。

　　目前中国的财政体制中，增值税主要由国税机关征收，实行中央和地方按75比25的比例分享，营业税则主要为地税机关征收，基本归地方，营业税收入占地方税收收入比重超过1/3。

　　因此，“营改增”同步涉及到财政体制改革。刘尚希表示，因为增值税是央地共享税，而营业税是地方税，所以营业税改成增值税后相当于共享税种变大了，意味着中央的收入扩大了，而地方的收入却大大缩小了，这肯定需要调整。现在试点的权宜之计是，试点的行业，比如上海，交通运输业、现代服务业所征收的增值税全都入地方库，这样就不影响地方收入。如果等到全国全面推开，增值税替代了营业税，这种权宜之计就不能再沿用，需要重新设计。

　　从征收来看，刘尚希指出，也面临着挑战。对服务征收增值税比对物货生产和销售征收增值税的难度大。因为物货的生产和销售，进项税相对来说比较稳定和均衡，而服务的进项税，不同的行业差别非常大。比如，技术支持服务，除了一次性购进一些电脑、仪器设备、数据库，一旦建成之后主要靠人力智力提供服务，这就无法抵扣；又比如饭店宾馆，买菜买米有购进，但这些农产品不一定有增值税发票，如何抵扣成为问题。另外，以交通运输行业为例，机器设备一次性购进之后不会年年购进，抵扣应该到什么程度合适？这些都面临现实难题。

　　对中央和地方的税收收入分配，刘克崮认为应该在更大的范围内通盘考虑，最好和其他的改革相协调，统筹考虑。比如，“营改增”试点以及拟议中的房产税改革、资源税改革以及个人所得税和政府间转移支付办法的调整改进等，相关部门应该整体统筹，如果能够形成一个近似于1993年、1994年税制改革那样的较大规模的中国财税体制的改革和完善，这样多种因素的利益调整整合更利于局部问题的处理。□韩远飞 王仁贵