专家建议理顺地方债务与财税体制的关系

    国家审计署日前发布地方政府本级政府性债务审计结果公告显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。专家认为，目前一些地方政府靠举债出政绩、大肆借钱融资的做法较为普遍，这也直接导致了地方政府债务规模增加，偿债压力和债务风险逐渐加大。

    正常情况下，财税体制可以对政府债务形成硬约束，使政府债务在体制允许的范围内进行变动，避免出现各种风险。相反，如果体制本身不合理或存在某些缺陷。那么，政府债务的变动将产生各种各样的风险。

    中国的政府债务，就中央层面来看，应当是比较规范而可控的。万亿以内的财政赤字，与多数国家相比，都是安全性较好的。更重要的，中央财政赤字的增长也与财政收入的增长相适应，财政赤字的增长慢于财政收入增长。

    从地方层面来看，情况就大不相同了。一方面，地方债务的增长速度过快，多数地方债务增长速度远高于财政收入增长速度；另一方面，偿债机制没有建立，如专家所言，地方政府只想着如何花钱，从没想过如何还钱，以至于多数地方债务都出现了“悬空”，9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率甚至超过100%。虽然从债务余额增长速度来看增长了12.94%，低于同期GDP和财政收入增长速度。但绝大多数地方都是以新债还旧债，并不断扩大政府债务规模。尤其值得注意的是，随着“土地财政”规模的缩小，政府债务偿还的资金来源渠道也越来越窄。按照审计署提供的数据，2012年底，4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%，也就是说，这些地方即便将土地出让收入全部用于偿还债务，也是“资不抵债”。更何况，这些地方根本不可能将土地收入全部用于偿还债务。随着地方能够产生土地出让收入的建设项目日益减少，真正的公共设施项目数量日益增多，土地出让收入的来源也将逐步减少，不仅偿债能力越来越弱、压力越来越大，而地方政府的政绩冲动不降低，举债的内在动力也会进一步增强。

    1994年推行的分税制财政体制，从当时的情况来看，是符合经济社会发展要求的。但此后的20年，我国没有对财税体制进行调整，并在没有对现行体制做调整和完善的情况下，于2003年放开了房地产市场，等于给地方政府“堤内损失堤外补”挖了一个大大的决口。如果说2003年前的十年，分税制财政体制的作用是正面的、积极的，是有利于经济社会发展的话。那么，2003年以后的十年，就形成了公共财政和土地财政两套运行体系，土地财政作用被地方政府发挥到了极致，公共财政的功能作用则大大弱化，导致政府债务和财税体制的关系严重扭曲。

    如果在财税体制运行过程中，能够根据中央财政收入增长和事权界定情况，及时对财税体制作出调整，并将土地财政有效纳入到财税体制约束范围，土地财政就不可能成为地方政府的主要依靠。更重要的，如果能够充分认识到分税制财政体制的缺陷，并主动、积极地对体制作出调整与完善，也就不会给房地产市场调控带来如此大的压力和阻力。

    毫无疑问，要化解地方债务风险，解决地方政府只知花钱、不想还钱的问题,除调整政绩考核体制之外，更重要的还是要加快调整现行财税体制，完善分税制财政体制，让中央与地方在财权和事权的界定方面相对科学、合理，让地方不再过度依赖土地财政。从而理顺财税体制与地方债务的关系，使地方债务受到财税体制的有效约束。

    当然，单纯依靠财税体制改革，理顺财税体制与地方债务的关系，还不足以在短时间内化解地方债务风险。如果能够再辅之以政绩考核体制的改革，地方债务才能步入良性发展轨道。谭浩俊(江苏　职员)