中国社科院专家：统账结合的社保制度应该改了(2)

　　第三个方面，重国家干预，轻发挥市场作用。

　　国家干预和市场机制，或者说政府和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设中。22年之前规定，中国建立的是多层次的社会保障制度，第一支柱是国家办的基本保险制度，第二支柱是企业办的，第三支柱是商业性的保险公司办的。美国也是这样，这被叫做板凳的三条腿。然而实际操作中是，一直到今天，中国重视的都只是第一支柱，国家办的那一块，轻视了市场的那一块。所有的压力都是在第一支柱上，基本养老保险的替代率在中国如果是50%，企业年金替代率几乎没有。

　　从比重来看，全球平均第二支柱资产占G D P的比重将近40%，第一支柱不到10%；O E C D国家更高，第二支柱的资产占G D P比重是80%，第一支柱占15%。中国是一条腿长一条腿短，长的这条腿是3.2倍，短的那条腿可以忽略不计。

　　建立第二支柱是一个双赢，一方面它会减轻国家负担，另外一方面会提高民众的收入预期，有利于扩大消费，促进增长方式的转型。比如大病保险，一个家庭成员得了大病，尽管第一支柱给报销很多，但是有很多药很多病的报销比例都不是很理想。只要得了大病，几年以后这个家就可能瘫痪了。这就需要第二支柱———企业补充医疗保险大踏步的发展和前进。有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题，这个问题既是福利问题、扶植问题，也是经济转型的重大问题。

　　第四个方面，重私人部门，轻机关事业单位。

　　重私人部门指的是，中国所有的福利制度目前都是围绕企业来做的，社保制度建设发起也是从国企制度改革开始的。

　　公共部门的改革是很落后的。我们现在面临着三个台阶，第一个台阶公务员，小口径是600多万人，大口径是将近1000多万人，没有进入到当前的序列里来。它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位的人员里边，这一部分人员占1/3。第三个台阶大约有2000万人，他们在上个世纪90年代中期参加了社保制度改革，缴费参加了改革，可是改革以后突然发现养老金的水平降低了很多，如果一旦让他们拿养老金的水平就会形成事业单位的分裂，形成社会的分裂，于是就没有让这些事业单位人员去拿企业的养老金。于是，尽管他们已经把钱交了，但只是形成了一个半路状态，拿到的养老金和没有改的时候还是一样的。

　　这么多年来这三个台阶一直存在，试点也没有真正启动。把社保制度分成三六九等只会导致制度碎片化状况更为严峻。

　　第五个方面，重非缴费型制度，轻缴费型制度。

　　缴费型是五险，非缴费型制度很多，目前来看支出最大的是低保。

　　第六个方面，重制度不断累加，轻制度难点攻关。

　　经历了多年的论证，社会保险法最后终于通过了。但是在制定社会保险法过程中有几件事没有跃过去，其中一件是征缴体制。因为争执不下，1999年出台了一个社会保险费征缴条例，规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择，或是地税部门，或是社保经办部门，于是留下了祸根。全世界除了中国没有一个国家由两个单位来征缴社会保险费。还有一个难点是空账，截至到2011年底，记账额是2.5万亿元，其中空账2 .2万亿元，做实的账户只有2703亿元。

　　要突破社保制度改革的三大瓶颈

　　统账结合的制度应该改了，过渡性的制度设计是N D C，N D C制度是目前能看得到的最好的过渡期办法。

　　存在问题就需要改革，在郑秉文看来，当前中国社保制度改革的瓶颈有三个方面，一个是制度的公平性，一个是制度的便携性，一个是制度的可持续性。

　　制度的公平性体现在两个领域，一个是横向的领域，一个是纵向的领域。横向领域是不同人的制度设计是不一样的，大制度有城乡两个，小制度还有几个，比如刚说的公务员、事业单位的区别等。沿海地区还有好多小制度，尤其在长三角地区。纵向的领域是，保险制度的功能是烫平人的收入，那么应该是越老收入越多，还是越年轻收入越多，中国没有这个理念。

　　为了适应人口的流动性，社保制度应该有很好的便携性。在美国，不管在哪个州工作，收费的都是联邦政府，地方政府是替联邦政府收。在中国 不 是 ， 在 北 京 打 工 交 钱 到 北 京 政府，到上海，上海政府不承认，于是出来很多官司。

　　第三是可持续性，中国地区之间失衡情况非常严峻。31个省加上新疆建设兵团是32个统筹单位，有一半当期的收入不能抵上当期的养老金支付，于是得转移支付，财政给补贴。另外一半省当期的收入大于支出，像广东就每年多出3000亿到4000亿元，但是由于不能把北京的钱拿到宁夏去用，多了也白多，结果社保的可持续性产生了问题。

　　出路可以从两个层次来说。现在最急迫的问题在于统筹层次太低，提高统筹难度有两个：一个是人为的，政府不愿意提高，提高到哪一层哪一层责任大；还有一个是道德风险导致逆向选择，逆向选择导致制度失效。

　　相对不那么急迫的还有一个问题，就是要重新认识统账结合制度。要评估统账结合的制度是不是走到头了，要是的话就要重新回到案头设计上来，出台改革方案。郑秉文说，我认为统账结合的制 度 应 该 改 了 ，过 渡 性 的 制 度 设 计 是N D C，也就是目前瑞典等7个国家实行的制度。

　　在郑秉文看来，N D C制度是目前能看得到的最好的过渡期办法，过渡期多长要视情况而定。这个制度的第一的好处是可以避免天文数字的转型成本；第二个，可以避开落后的投资体制；第三个，可以实现当初的目标设计，就是加强多缴多得的激励，就跟在银行存钱一样，多存多取，少存少取；还有第四个好处，就是制度的透明性非常好。

　　问与答

　　问：我们现在养老保险账户里的钱，它的责任主体是谁，谁该为它的保值增值或者贬值负责？

　　郑秉文：最终负责任的是立法，也就是这个制度的举办人，肯定责任不在账户持有人。账户的资产是持有人的，它贬值是这个制度最大的缺陷。所以对这个制度改革是非常急迫的。

　　我个人认为中国的五险制度设计都存在一些问题。第一个问题瞄准目标群体不准确，进来的未必是需要的，需要的未必能进来。举一个例子，本人上失业保险，本人工作于典型的国务院直属事业单位，中国社科院的人能失业吗，但你必须得上这个保险。真正需要失业保险的群体却有些人不能上。第二个问题，支付。由于瞄准率很差，于是支付就带来问题了，这就没法说了。第三个问题，我们每一项制度的功能和管理体制都还没有理顺，有部门利益的现象在里面。

　　问：我老家是河南农村的，在农村存在一个乡镇上把低保名额直接卖出去的问题，您怎么看？

　　郑秉文：搞研究的人都知道，这种情况在国外也有，叫福利欺诈。这种情况中国有两类，一类是福利欺诈，还有一类是公然挑战法律，就是犯法。犯法就不说了，绳之以法就完了。关于福利欺诈，有制度设计的问题，但是还有一个问题我想大家都忽视了。这么多年来，全国的福利保险制度翻番地涨，但是经办队伍还是那么多人，并且不规范，管理跟不上，有点像高铁。这个队伍的末端是社保站，里面有社会工作人员，还有临时工，大学生实习生，情况非常复杂，给的钱也非常少，于是出现了管理不善的问题，利益输送的现象。我曾经有这样一个主张，不要把全国的经办体系看成事业单位，经费完全来自于财政，还得要名额。我个人认为既然收费这么多，管理就应该进入成本。队伍建设应该根据需要的人均负荷比来有弹性地增长。这样还可以吸纳大学生就业。

　　问：英国一个女子，她有三个孩子，从政府拿到的低保收入比工作的收入还要高，社会保障制度怎么样防止这种现象。您怎么看？

　　郑秉文：这个还是福利欺诈的问题，第一是福利欺诈，第二是避免福利陷阱。两方面的手段，一方面是加强管理，我在英国坐火车，看到有海报讲福利欺诈可以举报，举报之后可以获得多少钱的奖励。国外有这方面的手段，加强管理。还有一方面的原因，就是说整个福利制度的设计，应该有一个顶层设计。每一项福利之间不要互相矛盾，每一项福利之间它的福利水平和替代率之间要相互配合，如果不配合的话就会形成一个福利陷阱，久而久之变成一种文化。

　　失业在欧洲就是一种文化，搞经济学的都知道这个词，叫隐含合同。隐含合同的本质就是，工会要求的工资定价水平不是随着经济的景气的调整而调整的，而是有一个恒定参数，好的时候不要最高的、坏的时候也不要最低的，而且不能把我辞掉。于是在公共汽车上的永远在公共汽车上，在公共汽车下面的人永远失业。隐含合同让这个群体绝望了，于是这个群体变成一个利益集团，跟政府抗争，要最好的条件，因为是你们抛弃了我，所以你必须得养活我，工作的人必须提高劳动生产率，拿出利润养活我。于是就成为一种文化，这是社会分裂的根本原因。

　　这个制度不利于改革，希腊能改革吗，我不相信。即使国家破产了和希腊人有什么关系，不管谁上台，他们依然会上街，对游行的人来讲这种行为也是理性的利益最大化的。中国目前也处在这样一个关键的时代，文化逐渐形成，也面临着我们要形成一个什么样的文化的问题。