地方政府自行发债试点范围扩大 新机制仍需探索

　　财政部7月4日发布了2013年地方政府自行发债试点办法，确定2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省和山东省六省市开展自行发债试点。地方政府自行发债试点范围扩大，新增江苏和山东两省。

　　地方政府自行发债是指试点省市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省市政府债券的发债机制。

　　根据规定，试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　1998年亚洲金融危机期间，国务院决定增发国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年国际金融危机期间，为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案中配套资金不足的问题，国务院同意由财政部代理发行地方债券。2011年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展地方政府自行发债试点。近日，地方政府自行发债试点范围新增江苏和山东两省。目前，我国地方政府债券仍由财政部代理发行。

　　地方政府性债务压力增大

　　提到地方债务问题，通常引用的是一个词语是“地方政府性债务”。地方政府性债务并不同于上文所说的地方债，它更多的是包含地方政府负有偿还或担保责任的一些其他债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。

　　国家审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行的审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12 .94%。这36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。

　　地方政府性债务的快速增长引发了社会各界的广泛关注。尤其是很多藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了人们对地方政府性债务的担忧程度。审计署指出，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

　　“很多地方政府甚至不知道自己究竟负担了多少债务。而要解决地方政府的问题，不能靠堵，只能靠疏导。有的观点认为，现在地方政府债务这么乱，地方发债不能轻易放开，但问题是正因为不放开才这么乱。只有债务更加透明，地方财政风险才更容易防范。”

　　从短期看，地方政府偿债有压力，短期还款高峰还没过去，2013年和2014年将迎来还款高峰期。

　　探索地方发债新机制

　　我国现行的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府只能通过融资平台用不规范、不透明、成本高的方式走“后门”大肆举债，这让预算法形同虚设，相关风险得不到有效防范，地方政府债务管理因此实际处于被动失控的局面。

　　允许地方政府自行发债无疑是一种“开前门”的尝试。业内专家表示，政府私下融资，多是选择向银行贷款，对银行冲击压力较大，容易形成不良资产。现在允许公开在资本市场进行融资，不仅可以缓解地方政府债务压力，也减轻了银行产生不良资产的压力。

　　但是，从目前地方政府自行发债经验来看，其额度和规模占地方财政收入比例不是很高，象征意义大于实质意义。据了解，2011年、2012年地方自行发债规模分别为229亿元和289亿元。

　　有观点认为，推进自行发债试点对改革和完善目前财政体制和发展债券市场仅是一种有益尝试。要彻底解决正在扩张的地方政府性债务问题，亟须探索一整套完善、透明的地方发债制度和规则，替代不够规范的地方融资平台负债，为地方政府性债务问题化解找到一种可持续性解决方案。

　　地方政府自行发债机制，其发展方向是逐渐置换和替代那种不够规范的地方融资平台的隐性负债，这个机制应该有一套制度和规则，一定要更清晰、透明地按照规则接受应有的约束，走全套的程序，实行全程的监督。并且在未来，中央财政对地方政府债务保底的情况应当逐渐消除，地方政府应根据自己的收入状况独立承担自己的债务，这样地方债才能走向成熟，这也是未来地方发债改革的方向。