把握世界经济脉搏 服务我国改革发展(3)

当前国际投资政策趋向与我国的应有作为

　　2010年12月，由联合国贸易和发展会议(UNCTAD)和经济合作与开发组织(OECD)联合主办的第二届国际投资协定研讨会，提出了“国际投资协定向何处去”的严峻问题；UNCTAD《2012年世界投资报告》题为“迈向新一代投资政策”，制订了“可持续发展的投资政策框架”(IPFSD)。这表明国际社会对国际投资政策的“共同路径”取得了初步共识和成就。我国作为发展中大国，兼有资本输入国和资本输出国双重身份，亟须对上述问题确立相应的立场和对策。

　　国际投资政策从“传统”到“新一代”的发展趋向

　　《2012年世界投资报告》第一次高度关注投资决策和决策者。值得注意的是，在此语境中，“投资政策”包括国内法方面的外国投资立法和国际法方面的国际投资条约实践。而“新一代”的用语非常重要，我们需要回顾“投资政策”的传统特征并考虑新旧“投资政策”之区分。

　　投资政策的传统特征有：一是偏重对外资和外国投资者的保护。长期以来，在经济全球化趋势下，为吸引外资，发展中国家的外资法律政策普遍偏重对外资和外国投资者的保护和优惠，缺乏或放松对外资必要的管制或制约。在双边投资条约实践中，片面强调对外资和外国投资者的自由开放(如“设立权”条款等)、高水平待遇(如国民待遇、最惠国待遇、公平与公正待遇等)、高水平保护(如征收赔偿的“赫尔”规则等)及投资者直接诉诸国际仲裁的权利等。二是未重视“可持续发展”。作为偏重保护外资和外国投资者的后果，传统投资政策未能充分顾及东道国的需要和发展，尤其是在“可持续发展”方面缺少作为。三是保护和管制外资的两种努力各行其道。一般而言，保护外资的法律，无论国内立法或国际条约，均属“硬法”，具有法律效力，而管制外资、跨国公司的国际规范，则大多属于“软法”，成效甚微。

　　在很大程度上，“新一代”投资政策试图解决上述三个问题，提出了11项“可持续发展投资决策的核心原则”。对此，可以用三个关键词来概括其解决思路或方式：其一是“平衡”，其二是“可持续发展”，其三是“全面”。可持续发展投资决策的核心原则是全方位的，强调保护外资和管制外资同等重要，力图连接上述“各行其道”的保护外资和管制外资的两种努力。

　　总体上，“可持续发展投资决策的核心原则”是UNCTAD关于国际投资方面国际治理的重大贡献。其特别强调投资决策中的发展中国家权益，是发展中国家长期斗争的重大成果，也获得发达国家有识之士的支持。在一定意义上，可持续发展投资决策的核心原则可视为“南北合作”的新共识和新成就，奠定了国际投资新秩序的基石。

　　我国在建构国际投资新秩序中的应有作为

　　“可持续发展的投资政策框架”旨在建构资本输入国与资本输出国“可持续发展”“和谐共赢”的国际投资新秩序，符合我国和广大发展中国家的共同目标和长远利益。我国作为发展中大国，兼具资本输入国与资本输出国双重身份，在基于IPFSD的国家和国际实践中任重道远，大有可为。

　　第一，促进“平衡”“可持续发展”“全面”成为国际共识。“平衡”“可持续发展”和“全面”是“公平互利”原则的体现，具有普遍性价值。然而，UNCTAD制订了“可持续发展的投资政策框架”，并不意味着国际社会对此已经达成共识。我国国际法学界、政府主管部门在国际论坛和国际实践中，应通过各种努力，促进各国真正达成“平衡”“可持续发展”和“全面”的共识。这不仅符合国际经济法的“公平互利”原则，也符合我国的国家利益。从解决“南北问题”的角度看，“平衡”“可持续发展”和“全面”是改革国际经济旧秩序、建立国际经济新秩序的基本理念，我国应始终坚持并积极实践。

　　第二，及时制订我国“可持续发展友好型”双边投资条约范本。双边投资条约范本可分为欧洲范本和美国范本。欧洲范本是传统范本，条文与投资密切相关；美国范本内容繁杂，涉及国家安全例外、金融审慎、税务等新内容和复杂的争端解决机制。美国双边投资条约范本(2012版)更是在“传统特征”方面不断升级和强化。我国现行双边投资条约范本主要借鉴欧洲范本。当前，需要认真总结我国30多年来的双边投资条约实践经验，研究相关国际实践和案例，遵循“可持续发展的投资政策框架”和“可持续发展投资决策的核心原则”，参考UNCTAD的“国际投资协定要素：政策选项”，选择和采用体现“平衡”“可持续发展”和“全面”的要素，及时制订我国“可持续发展友好型”双边投资条约范本。

　　第三，积极开展“可持续发展友好型”双边投资条约实践。“可持续发展友好型”双边投资条约实践的重要特征，是增加了“可持续发展”“东道国权益”及“投资者责任”等创新因素，以求平衡资本输入国与资本输出国之间的权益。在当前的国际体制下，期望发达国家主动遵循“可持续发展的投资政策框架”开展“可持续发展友好型”双边投资条约实践是不现实的。在发达国家基于国家利益考虑而固守传统的情势下，发展中国家相互之间的双边投资条约实践如何发展，至关重要。我国与其他发展中国家作为平等的缔约双方，具有建立国际经济新秩序的共同历史使命，可遵循“可持续发展的投资政策框架”和“可持续发展投资决策的核心原则”，选择“国际投资协定要素：政策选项”中的创新因素，形成和确立共同的价值取向和基本立场，在强调“平衡”“可持续发展”和“全面”等方面形成和发展新的规则和标准，逐渐形成“可持续发展友好型”双边投资条约的普遍实践，进而影响发达国家与发展中国家之间双边投资条约实践及双边投资条约的总体发展趋势。(作者为国家社科基金重大项目“促进与保护我国海外投资的法律体制研究”首席专家、厦门大学教授)