公共资源交易市场遇监管之困

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　　公共资源进场交易的步伐开始提速。据记者了解，目前各地都在大力推进公共资源全部进场交易，建立或筹备建立公共资源交易中心掀起热潮。不过，专家认为，全国公共资源交易市场建设方案推出之前，部分省市已经开展积极探索，在整合资源、提升效率等方面积累了宝贵经验，但也面临与现行法律相冲突的问题。

　　重构公共资源交易市场

　　中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎接受记者采访时认为，公共资源交易平台的设立，是地方政府回应国际社会改革潮流和大部制改革精神的必然趋势。实践证明公共资源交易分散在各不同部门，有诸多弊端，尤其对腐败治理和透明度实施不利。

　　王丛虎表示，公共资源交易中心将原来分散的交易平台集中建成一个整合型平台，甚至涉及一些体制和机制的变动，从政府管理实践角度来看，有其合理性。在现阶段，不管是推动服务型政府建设、引发制度变革、机构整合，还是贯彻落实党中央的“决策权、执行权和监督权制约与平衡”机制建设等，公共资源交易中心都是一个积极探索，也具有明显的积极作用。目前还没有找到比这个更合理的方式。“虽然‘四合一’平台存在许多问题，许多关系没有理顺，但是在全国的快速发展，已经说明其存在的合理性”。下一步，就是要理顺各种关系的问题。

　　“‘合肥模式’是目前各地探索中比较合理的。”王丛虎介绍，合肥市以立法方式(条例)来规范公共资源交易形式，组织起草了《合肥市公共资源交易管理条例(草案)》。

　　该条例主要包含五方面内容：一是结合合肥实际做法，对“公共资源”作出基本界定；二是确定了统一进场、统一监管的监管体制；三是进一步明确监管机构的职责；四是建立统一规范的公共资源交易场所，明确合肥招标投标中心作为全市唯一的公共资源交易平台，为公共资源交易活动提供场所，为市场主体提供服务；五是确定对公共资源交易实行目录管理制度。建立全市统一的公共资源交易有形市场，取消分散在各城区、开发区的公共资源交易职能，将住建、财政、工商等不同部门涉及招投标业务的114项执法权集中委托合肥市招管局统一实施，在国内率先实现了全市公共资源交易集中委托综合执法；纪检监察机关派专人驻场，对公共资源交易活动实行全过程监督。

　　电子化平台实现效率提升

　　有专家表示，从经济学角度来看，与各部门分散管理的交易模式相比，公共资源交易中心最重要的优势在于降低交易成本，提高交易效率。

　　具体而言，由统一的公共资源交易中心或平台来实施公共市场交易行为，能够产生“范围经济”。原来分散的各种公共交易行为统一由一个交易平台操作时，由于建设工 程 招 投 标 、 政 府 采 购 、 产 权 交易、土地使用权买卖等各种公共市场交易具有的相似性和关联性，因而可以共同使用某些相同的交易场地、设备、设施，甚至有利于统一平台内部合理的资源整合、专业化分工，使交易场地、设备、设施等得 到 充 分 利 用 。 因 此 ， 从 长 期 来看，与分散的交易操作平台相比，统一的公共资源交易中心或平台可以提高公共市场交易的效率，降低交易成本。

　　2012年9月，四川省公共资源交易服务中心成立，为公共资源交易活动提供公开、公平和规范的交易场所。这是近年来四川省政府在公共资源交易操作层面最大的一次工作机制和组织结构再造。

　　据介绍，四川将陆续把所有公共资源交易项目“赶”进中心进行交易，包括工程建设招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购、医药采购这5个大类，以及知识产权、特许经营权、林业权等若干小类。各级政府部门不再从事各类公共资源交易活动。所有进入交易中心的项目，全部实现 电 子 化 交 易 。 推 行 电 子 身 份 认证、电子签章技术，使交易全过程在网上进行，实行电脑辅助评标、异地远程评标与网上竞价，实现电子化交易。

　　四川省纪委监察厅招监室、省招监办有关负责人表示，电子招投标的优势非常明显：首先是能够提高效率。公共资源交易中心不能只是在物理空间上的无限扩大，要满足大规模的公共资源交易，势必要推动电子化；其次是有利于提高透明度。透明是最好的防腐剂，从长远来看，治本之策是要提高交易的透明度。电子招投标在提高透明度上具有传统招投标所不具有的很多优 势 。 在 传 统 的 纸 质 状 态 下 招 投标，公开程度是有限的，如果在电子招投标的情况下，可以把招投标记录公布在网上，接受社会公众的监督。

　　与现行法律的冲突尚待解决

　　推荐公共资源交易平台建设，对于很多政府采购从业人员来说，最 困 惑 的 问 题 来 自 监 管 ： “ 四 合一 ” 平 台 对 政 府 采 购 项 目 如 何 监管？管采如何分离？监管主体是什么？

　　安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉认为，剥夺或削弱财政部门的 监 管 权 ， 与 《 政 府 采 购 法 》 相悖。根据《政府采购法》第13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。赋予“一委一办”对政府采购行为实施监管权，将直接导致处理违规当事人时找不到依据、缺乏处置主体、供应商投诉受理与处置部门不对应的问题，影响效率。公共资源交易平台的设置增加了交易环节和监管机构，影响了政府采购的效率。有形的所谓“公共资源交易中心”是凭空增加的，看上去“有形”，实际上只是一个“平台”，操作时要求各类代理机构进驻“中心”，而各类代理机构在设立时都有自己的营业场所；用新设的事业单位“一局(办)”来统一“监管”各类交易，实际上只能起到“二传手”的作用，因为有关法律赋予的相应行政机关仍推脱不掉其法定监管职责。

　　中央财经大学政府管理学院教授徐焕东也表示：“法律上明确规定了财政部门是政府采购的监管部门，将这种监管权委托给招管局或其 他 单 位 ， 在 法 律 上 是 说 不 通的。”

　　徐焕东还提出了更深层次的问题。“什么是公共资源交易？政府通过税收获得的财政资金，去购买工程、货物和服务，也叫‘交易’吗？既不是真实资产，也不以盈利为目的，拿着货币去购物，虽然总体上是交易，但这种情形是不是公共资源的一方去交易，还是很值得讨论的。政府采购是为满足政府建设或消费需要而进行，是一种典型的、稳定的、常规性购买活动，并不是通常意义上的以商业、以盈利为目的交易。纵观世界各国，使用政府资金采购的，或叫政府采购，或叫公共采购，没有叫公共资源交易的，难道是其他国家没有公共资源或他们的公共资源没有买和卖？难道他们不反腐？在基本理论没有厘清的情况下，不宜一哄而上建公共资源交易平台。”

　　“政府采购是一个复杂的、全面的、完整的行为。政府采购有其自身的特点、要求，而不是简单地买或者卖，政府采购并不同于政府资源的出卖。政府采购要考虑需求最恰当的满足、要实现多种政策功能要求。从根本上说，政府采购是一种自成一体的购买体系，不同于非货币形态的公共资源交易。完善政府采购的战略性目标，应该是建立包括工程、货物、服务在内的政府大采购监督管理体系，而不是与政府公共资源的出让合并。”徐焕东说。

　　“通过整理各类资源，集中优势力量来重构公共资源交易市场，从目前来看显然利大于弊。但难题在于如何解决这种模式与现有体制和法制的冲突、如何协调政府各部门的利益冲突。”王丛虎则表示：“只要实践能够证明，公共资源交易组织的变革能够带来原来集采机构所不能产生的效果和效能，便于实现公共资源交易的目标，那么即使这种模式在短期内与相关法律法规 相 抵 触 ， 也 要 在 实 践 变 革 中 推行 ， 并 不 断 地 修 订 完 善 法 律 法规。”