环境司法“力量薄弱”亟待突破多重瓶颈

本报记者丁国锋

    本报通讯员顾建兵

    由江苏省南通市中级人民法院院长陈荣庆主持的一项司法调研报告显示,该市两级法院2010年至2012年3年间办理涉及环保案件262件。根据所反映的相关数据和案例显示,与全市法院每年收案总数8万件相比,环保案件占比极小,从侧面反映了环境司法“力量薄弱”,且尚存多重难点问题待解。

    环境审判涉及问题面广量大

    随着近些年来社会经济的迅速发展,生产生活对大气、水、土壤、海洋、矿产等各类资源的利用程度不断提高,由此造成对环境的负面影响也日益加大,环境权益受侵害而导致的纠纷越来越多,越来越复杂。

    据了解,3年间南通法院一审共受理46件刑事、民事、行政案件,二审受理12件民事、行政案件,环保行政非诉审查204件。但通过邀请南通市法制办牵头,课题组与市环保局、公安局、国土资源局、城乡建设局、水利局、海洋渔业局、市农委(林业局)等部门进行座谈的结果却显示,环保纠纷的实际纠纷量很庞大,尤其是环境信访压力较大。

    调研报告显示,2002年至2010年的9年期间,江苏全省法院共受理环境污染赔偿一审民事案件3409件,其中南通法院受理2639件,占全省受理案件总数的77.4%。即便排除一些偶发且数量较大的涉农环保案件,南通法院受理的环境污染赔偿案件总数在全省仍属于最多的地区之一。

    此外,由于环境执法与司法的脱节,在刑事案件中,除了盗伐林木罪、非法收购珍贵野生动物罪、非法采矿罪等三个侵害资源类罪名,南通尚没有“污染环境罪”的判例,案由比较单一,且偶尔还会出现个别不可量物的侵权案件,如噪声和光污染、臭气侵害、电磁辐射污染等。

    而由于大环保类行政机关的管理范围宽广,内容庞杂,行政许可、处罚的措施多样,加上涉及空气、河流、海洋、土地、餐饮、娱乐、矿藏、交通、化学物品、危险品管理等人们生活、生产的方方面面,行政审判面临着不同层次的环境资源管理法律法规、行政规章的适用问题,不少较为复杂情形亟需厘清。

    涉环保类案件面临“三难”

    “与知识产权的司法保护相比,对环境、资源的司法保护目前还不到位,在大多数法院,涉环保案件审理还散见于各个审判庭,亟待形成一个专业化的审理机制。”南通市中院相关负责人分析说,由于当期涉环保案件的处理还没有与有关政府机关、社会机构形成完善的对接机制,加上司法保护手段单一,作用没发挥到位,当事人呈现出对该类诉讼无信心、无兴趣、无动力的心态。

    此外,群众对环保加害行为往往首先选择到行政机关投诉的方式。由于证据缺乏,当事人在起诉时一般要提供证明侵权法律关系存在的基本证据,这种证据对于弱势的受害者来说存在明显困难。加上环境污染具有原因的复杂性、时间的长期性,致害的潜伏性、损害的广泛性等特点,有时损害后果很难确定,需要借助于司法鉴定和评估来认定,但有时鉴定评估结论不具有科学性或者权威性,不同的评估鉴定机构结果差异较大,当事人不认可,法院难认定,导致“起诉难”、“胜诉难”、“执行难”问题突出。

    其中,无论是民事案件适用的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任方式,还是行政非诉审查、执行案件中“行为罚”的执行,都会涉及到企业生产秩序及企业职工的劳动就业,引发新的社会问题,“执行难”直接影响着司法效果的实现,而法院也往往容易受到不当干涉,污染受害者的权益实现阻力明显。

    环境公益诉讼尚准备不足

    据了解,近3年来南通环保部门环境问题投诉每年均在6000件左右,其中经过查实后作出行政处罚的数量每年都超过200件,处罚数占投诉总量的3.5%到4.4%。这一数据表明,环境司法的空间很大。

    南通市中院相关负责人介绍,目前无锡市中院环保审判庭已尝试了3起环保公益诉讼,走在了江苏全省环保公益诉讼机制构建的前列。而相形之下,南通潜在的同类诉讼源并不比无锡少,但却没有发生一起环境公益诉讼案件,主要还与公益诉讼机制尚不完善相关。

    调研报告建议,司法机关面对环境司法贡献不足问题,首先要注重培育和树立正确的环保司法理念,充分保障公众有权获得与环境有关真实信息,同时树立起“预防与修复并重”的理念,在环保司法过程中,绝不能一罚了之,凡有可能采取一定措施恢复原状的,一定要在严惩污染者的同时,责令相关部门、企业进行整改,恢复原状,或者向有关环保部门、环保公益组织提出帮助恢复、改善环境的建议,并加以落实。

    调研报告还提出了建立专业化审判的理念。

    据了解,目前环境保护“三审合一”的审判实践在全国各地已广泛开展。贵州、云南、江苏、江西、福建、海南、湖南、山东、吉林、河北等十几个省的部分高级法院、中级法院和基层法院,先后进行了环保“三审合一”的专业化审判机制的探索和实践。

    而已在司法界引起关注的环保审判专业化问题,不仅有利于破解环保审判面临的诸多难题,整合审判资源,统一裁判尺度,还将有效提升环保执法的综合水平,提高公益诉讼等疑难复杂案件的审判能力。

    调研报告还建议,在环保审判中,除了法官之外,还要有环境科学方面具有专业知识、经验或适当的资格的专家,有效弥补法官对环境科学知识不足问题。

    制图/高岳